Της Ταξιαρχούλας Ματζουράνη,
Για να απαντηθεί, τελικά, το ερώτημα που τέθηκε στο προηγούμενο μέρος, σχετικά με το αν υφίσταται ή όχι, ευθύνη του δημοσίου στην περίπτωση των σχολικών συγχωνεύσεων, θα εξετάσουμε αν συντρέχουν σωρευτικά οι απαιτούμενες προϋποθέσεις του νόμου. Ωστόσο, πρέπει πρώτα να διερευνήσουμε τη νομική φύση των πράξεων, εξετάζοντας αν πληρούνται συνολικά τα κριτήρια του χαρακτηρισμού τους ως εκτελεστών διοικητικών, ήτοι, α) θέσπιση κανόνων δικαίου μονομερώς, απευθυντέων στους διοικούμενους, ικανών να επιφέρουν μεταβολές στον εξωτερικό κόσμο, β) προέλευση από διοικητικό όργανο, γ) εξυπηρέτηση σκοπού δημοσίου συμφέροντος και δ) δημιουργία σχέσεων διοικητικού δικαίου.
- Η εγκύκλιος
Εκκινώντας από την υπ’ αριθμ. πρωτ. 76216/Δ2/8-7-24 εγκύκλιο του Γενικού Γραμματέα του ΥΠΑΙΘΑ, σχετικά με τη νομική φύση της, οφείλουμε να σημειώσουμε τα εξής. Σύμφωνα με τη θεωρία του δημοσίου δικαίου, οι εγκύκλιοι αποτελούν εσωτερικά έγγραφα της δημόσιας διοίκησης, με πληροφοριακό-ρυθμιστικό χαρακτήρα για τις υπηρεσίες της. Δεν είναι απευθυντέες προς το κοινωνικό σύνολο, καθώς κατά κανόνα δε δημοσιεύονται στο ΦΕΚ, στερούνται, έτσι, της νόμιμης και αναγκαίας δημοσιότητας κι αποστερούν τους πολίτες της δυνατότητας να γνωρίζουν το περιεχόμενο τους. Το σημαντικότερο, όμως, είναι ότι στερούνται εκτελεστότητας, αφού οι ρυθμίσεις τους ούτε είναι υποχρεωτικές, ούτε θέτουν μονομερώς κανόνες δικαίου που αφορούν τους διοικουμένους, ικανούς να επιφέρουν άμεσες μεταβολές στο νομικό κόσμο. Για τον λόγο αυτό κι η υπηρεσία που εκδίδει την εγκύκλιο δεν δικαιούται να την επικαλεστεί σε βάρος του πολίτη, αφού από αυτή δε γεννώνται ούτε δικαιώματα, ούτε υποχρεώσεις. Κατ’ εξαίρεση, είναι δυνατόν εγκύκλιος να έχει εκτελεστό χαρακτήρα, αν με αυτήν καθορίζονται υποχρεώσεις ή αναγνωρίζονται δικαιώματα στους διοικουμένους, υπό την προϋπόθεση ότι θα έχει δημοσιευθεί στο ΦΕΚ, σύμφωνα με τη νομοθεσία.
Εν προκειμένω, η υπ’ αριθμ. 76216/Δ2/8-7-24, διακινείται στους κόλπους του ΥΠΑΙΘΑ, απευθύνεται στους Περιφερειακούς Διευθυντές Εκπαίδευσης και τους Διευθυντές Δευτεροβάθμιας Εκπαίδευσης, ενώ μέσα στο σώμα της υπάρχει το σχόλιο «εσωτερική διανομή». Δε δημοσιεύθηκε, λοιπόν, στο ΦΕΚ, ενώ ως προς το περιεχόμενό της, δεν επιβάλλει ρητά υποχρέωση στους μαθητές, να μετακινηθούν σε άλλη σχολική μονάδα, αλλά μόνο παρότρυνση των αρμοδίων, ώστε να εξεταστεί ως ενδεχόμενο η δυνατότητα μετακίνησής τους, όπου ο αριθμός των τμημάτων είναι κατώτερος του ορίου. Έτσι, αφού στερείται εκτελεστότητας, είναι αδιάφορο να ερευνηθεί αν συντρέχουν ή όχι οι λοιπές προϋποθέσεις, για το χαρακτηρισμό της, ως εκτελεστής διοικητικής πράξης και καθώς είναι απαραίτητη η σωρευτική συνδρομή των προϋποθέσεων για τη θεμελίωση της αστικής ευθύνης του δημοσίου, δε θα προχωρήσουμε στην εξέταση των υπολοίπων.
- Οι αποφάσεις
Περαιτέρω, ενδιαφέρον παρουσιάζουν οι υπ’ αριθμ. πρωτ. 101210/Δ2/06-09-2024, 102803/Δ2/11-9-24 και 104109/Δ2-12-9-24, αποφάσεις της υφυπουργού του ΥΠΑΙΘΑ (με τις οποίες, υπενθυμίζεται ότι εγκρίθηκε η κατά παρέκκλιση, λειτουργία ολιγομελών τμημάτων προσανατολισμού, λυκειακών τάξεων).
Σχετικά με τη νομική φύση τους, θα ήταν καλύτερο να ξεκινήσουμε το σχολιασμό, από την προέλευσή τους, δανειζόμενοι τις παρατηρήσεις, της Καθηγήτριας του διοικητικού δικαίου, κ. Πρεβεδούρου, σύμφωνα με την οποία, «Η διοικητική πράξη προέρχεται από διοικητικό όργανο ή από διοικητική αρχή. Ως διοικητική αρχή, κατά τον συντακτικό και τον δικονομικό νομοθέτη των άρθρων 95 παρ. 1 στοιχ. α΄ του Συντάγματος και 45 παρ. 1 του πδ 18/1989, που αναφέρονται ρητά σε «εκτελεστή πράξη διοικητικής αρχής», νοείται το όργανο που είναι ενταγμένο σε νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου [πρόκειται για τα όργανα της άμεσης κρατικής διοίκησης (κεντρικής ή αποκεντρωμένης) δηλαδή τα διοικητικά όργανα του Δημοσίου και των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου]».
Έτσι, σύμφωνα με τα άρθρα, 13 παρ. 4 και 18 παρ.1 του Ν. 4622/2019 «Επιτελικό Κράτος: οργάνωση, λειτουργία και διαφάνεια της Κυβέρνησης, των κυβερνητικών οργάνων και της κεντρικής δημόσιας διοίκησης», μεταξύ των φορέων που αποτελούν την κεντρική δημόσια διοίκηση είναι τα Υπουργεία και τα διορισμένα σε αυτά όργανα, όπως οι Υφυπουργοί. Πρόκειται για μονοπρόσωπα όργανα της εκτελεστικής εξουσίας, που αν κι έπονται στη διοικητική ιεραρχία, έχουν μεταξύ των άλλων, αποφασιστικές αρμοδιότητες κι αποτελούν όργανα της κεντρικής δημόσιας διοίκησης, όργανα του δημοσίου. Πληρούται, λοιπόν, το αναγκαίο οργανικό κριτήριο, για το χαρακτηρισμό των πράξεων ως διοικητικών, καθώς προέρχονται από διοικητικό όργανο, την υφυπουργό του ΥΠΑΙΘΑ.
Περαιτέρω ρητά ορίζουν την ταυτότητα των σχολικών μονάδων, στις οποίες θα λειτουργήσουν κατά παρέκκλιση ολιγομελή τμήματα και ποιων κατευθύνσεων αυτά θα είναι, αναφέροντας τον αριθμό των φοιτούντων μαθητών και προβλέποντας τον αριθμό των δημιουργούμενων τμημάτων. Μπορεί, έτσι, να γίνει δεκτό πως ενσωματώνουν τη βούληση του διοικητικού οργάνου, θεσπίζοντας μονομερώς (χωρίς τη συμμετοχή των πολιτών στους οποίους απευθύνονται) κανόνες, που επιφέρουν μεταβολές στο νομικό κόσμο. Είναι εξοπλισμένες, δηλαδή, με εκτελεστότητα. Με απλά λόγια, δημιουργείται υποχρέωση προς μαθητές των Λυκείων της χώρας, οι ομάδες των οποίων δεν εντάσσονται στους πίνακες των σχετικών αποφάσεων, να μετακινηθούν σε άλλη σχολική μονάδα, στην οποία θα λειτουργεί αντίστοιχο τμήμα.
Επιπλέον, φαίνεται ότι πληρούται και το λειτουργικό κριτήριο, της εξυπηρέτησης σκοπού δημοσίου συμφέροντος, αφού εκδόθηκαν προς διασφάλιση της εύρυθμης λειτουργίας των σχολικών μονάδων, στo πλαίσιo της συνταγματικής επιταγής του άρθρου 16 παρ. 2, σύμφωνα με την οποία η παιδεία αποτελεί βασική αποστολή του Κράτους.
Τέλος, ρυθμίζουν θέματα σχετικά με την οργάνωση της δευτεροβάθμιας εκπαίδευσης, οι Διευθύνσεις της οποίας, μαζί με τις υπαγόμενες σε αυτές δημόσιες σχολικές μονάδες (γυμνάσια και λύκεια), κατά τα άρθρα 49 του πδ 18/2018 και 5 του Ν. 4823/2021, αποτελούν αποκεντρωμένες δημόσιες υπηρεσίες του Υπουργείου Παιδείας, Έρευνας και Θρησκευμάτων, νυν Υπουργείου Παιδείας, Θρησκευμάτων και Αθλητισμού. Η αποκεντρωμένη διοίκηση αποτελεί βαθμίδα της ελληνικής δημόσιας διοίκησης, η οποία συστάθηκε το 2011, όταν τέθηκε σε ισχύ η νέα διοικητική διαίρεση της χώρας σύμφωνα με το Ν. 3852/2010 –Πρόγραμμα «Καλλικράτης». Από το συνδυασμό των δύο τελευταίων νομοθετημάτων προκύπτει ότι οι εξεταζόμενες αποφάσεις ρυθμίζουν οργανωτικά θέματα της δημόσιας διοίκησης κι ως συνέπεια δημιουργούν μεταξύ της εκδούσας αρχής και των αποδεκτών τους έννομες σχέσεις διοικητικού δικαίου.
Από όσα εκτέθηκαν ως τώρα, συμπεραίνουμε ότι οι μόνες πράξεις που έχουν νομικό ενδιαφέρον στη συγκεκριμένη περίπτωση, είναι οι αποφάσεις της υφυπουργού κι οι οποίες αποτελούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις. Συνεχίζοντας στο επόμενο και τελευταίο μέρος, θα εξεταστεί αν υφίσταται εν προκειμένω ζήτημα παρανομίας (το οποίο κατά προσωπική άποψη, αποτελεί την όλη προβληματική) καθώς κι οι λοιπές προϋποθέσεις για τη θεμελίωση αστικής ευθύνης του Δημοσίου.
ΕΝΔΕΙΚΤΙΚΕΣ ΠΗΓΕΣ
- Απ. Γέροντας, Σ. Λύτρας, Πρ. Παυλόπουλος, Γ. Σιούτη, Σπ. Φλογαϊτης, Διοικητικό Δίκαιο, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα, 2018.
- Ευγενία Β. Πρεβεδούρου, Έννοια και διακρίσεις της διοικητικής πράξης, prevedourou.gr. Διαθέσιμο εδώ
