Της Μαρίνας Κισσούδη,
Ο κλάδος του διοικητικού δικαίου δίνει την εντύπωση ότι είναι απρόσιτος στους πολίτες και αυτό οφείλεται στο γεγονός ότι το διοικητικό δίκαιο είναι ένα δίκαιο που πηγάζει έμμεσα, σε μεγάλο βαθμό, από τη νομολογία, κοινώς τις δικαστικές αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας (ΣτΕ). Το ΣτΕ δεν εισάγει νέες ρυθμίσεις, απλά συμπληρώνει και διασαφηνίζει τα τυχόν νομοθετικά κενά.
Σε κάθε περίπτωση, ένα νομολογιακό δίκαιο, όπως το διοικητικό, εξακολουθεί να είναι ρευστό. Ειδικότερα, στη διοικητική δικονομία οι διοικητικές διαφορές χωρίζονται σε διαφορές ουσίας και ακυρωτικές διαφορές. Ο χαρακτηρισμός της εκάστοτε διαφοράς ως ουσίας ή ως ακυρωτικής είναι κρίσιμος, διότι αυτός καθορίζει για τον αιτούντα δικαστική προστασία το καθ’ ύλην αρμόδιο δικαστήριο και το κατάλληλο ένδικο βοήθημα για την εισαγωγή της υπόθεσης στο δικαστήριο.
Για αρχή, όμως, πότε μια διαφορά είναι, εν γένει, διοικητική; Το ΣτΕ έχει δημιουργήσει δύο κριτήρια, που, τελικά, επικράτησαν σε ολόκληρη τη νομολογία. Το πρώτο και παλαιότερο είναι το οργανικό (ή αλλιώς τυπικό) κριτήριο. Σύμφωνα με το ΣτΕ, λοιπόν, μια διαφορά είναι διοικητική όταν αμφισβητείται πράξη ή παράλειψη διοικητικής αρχής. Επομένως, το ενδιαφέρον έγκειται στο παθητικό υποκείμενο της δίκης (τον εναγόμενο), το οποίο πρέπει να είναι το Δημόσιο ή νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου (ν.π.δ.δ.).
Αναπόφευκτα —εάν αναλυθεί αρνητικά αυτό το κριτήριο— διοικητική διαφορά δεν δημιουργείται από πράξη ή παράλειψη νομικού προσώπου ιδιωτικού δικαίου (ν.π.ι.δ.), εκτός αν κάποιο θεωρείται διφυές, δηλαδή βρίσκεται υπό την εποπτεία του κράτους και μόνο κατ’ εξαίρεση εξοπλίζεται από τον νόμο με δημόσια εξουσία και άρα εκδίδει διοικητικές πράξεις (π.χ. ο ΟΠΕΚΕΠΕ είναι μεν ν.π.ι.δ., αλλά βάσει νόμου είναι αρμόδιο για την καταβολή των κρατικών ενισχύσεων στους αγρότες, εκδίδοντας διοικητικές πράξεις και επομένως οι διαφορές που προκύπτουν από την καταβολή των κρατικών ενισχύσεων είναι διοικητικές).
Το πότε ένα ν.π.ι.δ. είναι διφυές εξαρτάται από την κρίση του ΣτΕ. Όμως, ο χαρακτηρισμός μιας διαφοράς ως διοικητικής εξαρτάται και από το λειτουργικό κριτήριο, το οποίο απαιτεί όχι απλά την ύπαρξη μιας διοικητικής πράξης του Δημοσίου ή κάποιου ν.π.δ.δ., αλλά αυτή να εξυπηρετεί σκοπό δημοσίου συμφέροντος και να αποτελεί άσκηση δημόσιας εξουσίας, καθώς το Δημόσιο και τα ν.π.δ.δ. δεν εκφράζονται μόνο κυριαρχικά. Αντιθέτως, χρησιμοποιούν και μεθόδους του ιδιωτικού δικαίου (π.χ. διαφορά που προκύπτει από τη σύναψη μιας σύμβασης μίσθωσης κτηρίου μεταξύ Δημοσίου και ιδιώτη δεν μπορεί να είναι διοικητική).
Έτσι, εφόσον μια διαφορά χαρακτηριστεί ως διοικητική, στη συνέχεια πρέπει να διαπιστωθεί το αν αυτή είναι ουσίας ή ακυρωτική. Σημαντική ιδιαιτερότητα της διοικητικής δικονομίας είναι ότι περιέχει δύο «διαφορετικές δικονομίες»: α. τη δικονομία των διαφορών ουσίας (Κώδικας Πολιτικής Δικονομίας) και β. τη δικονομία των ακυρωτικών διαφορών (π.δ.18/1989). Η μία αποκλείει την άλλη! Η διχοτόμηση αυτή προβλέπεται συνταγματικά από το άρθρο 95 παρ.1 περ.α-γ («Στην αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Eπικρατείας ανήκουν ιδίως: α) Η μετά από αίτηση ακύρωση των εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών για υπέρβαση εξουσίας ή για παράβαση νόμου, β) Η μετά από αίτηση αναίρεση τελεσίδικων αποφάσεων των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων, όπως νόμος ορίζει, γ) H εκδίκαση των διοικητικών διαφορών ουσίας που υποβάλλονται σ’ αυτό σύμφωνα με το Σύνταγμα και τους νόμους»), από το οποίο προκύπτει ότι το ΣτΕ κατέχει το γενικό τεκμήριο της ακυρωτικής αρμοδιότητας [ο κανόνας: οι ακυρωτικές διαφορές να εκδικάζονται απο το ΣτΕ, ενώ οι διαφορές ουσίας από τα τακτικά διοικητικά δικαστήρια (Πρωτοδικεία και Εφετεία)].
Εάν κατά ορισμένης διοικητικής πράξης δεν προβλέπεται η άσκηση κάποιου ειδικού ενδίκου μέσου (π.χ. προσφυγής), τότε αυτή θεωρείται ότι δημιουργεί ακυρωτικές διαφορές και προσβάλλεται με αίτηση ακυρώσεως. Η συνταγματική κατοχύρωση της διάκρισης των διοικητικών διαφορών, ουσιαστικά, σημαίνει ότι ο νομοθέτης δεν μπορεί να την καταργήσει ή να την οριοθετήσει. Μόνο το ΣτΕ είναι αρμόδιο να εξειδικεύει τη διάκρισή τους με την ερμηνεία του. Το ΣτΕ εφαρμόζει αποκλειστικά το π.δ.18/1989 (δικονομία ακυρωτικών διαφορών) για την εκδίκαση των υποθέσεών του, ενώ τα τακτικά διοικητικά δικαστήρια τον Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας (δικονομία διαφορών ουσίας).
Για τον χαρακτηρισμό των διοικητικών διαφορών, το ΣτΕ έχει αναπτύξει δύο κριτήρια. Πρώτα απ’ όλα το ουσιαστικό κριτήριο, σύμφωνα με το οποίο η διαφορά χαρακτηρίζεται με βάση το ουσιαστικό δίκαιο που επικαλείται ο διοικούμενος. Πιο συγκεκριμένα, διαφορά ουσίας θα εμφανιστεί όταν ο ιδιώτης επικαλεστεί διατάξεις ουσιαστικού δικαίου που του απονέμουν δικαιώματα δημοσίου δικαίου (= όταν ο νόμος προστατεύει συγκεκριμένη κατηγορία ανθρώπων, π.χ. σύμφωνα με τον νόμο, η χορήγηση άδειας λειτουργίας καταστήματος γίνεται με αίτηση του ιδιώτη, προσκομίζοντας συγκεκριμένα δικαιολογητικά για την έναρξη συγκεκριμένης επαγγελματικής δραστηριότητας – σκοπός: η προστασία της επαγγελματικής ελευθερίας – συμπέρασμα: η επίκληση ότι η Διοίκηση παραβίασε αυτόν τον νόμο δημιουργεί διαφορά ουσία).
Αντιθέτως, ακυρωτική διαφορά θα εμφανιστεί όταν ο ιδιώτης επικαλεστεί διατάξεις ουσιαστικού δικαίου που του αναγνωρίζουν απλώς έννομο συμφέρον (= όταν ο νόμος προστατεύει το δημόσιο συμφέρον, οπότε οι ιδιώτες θίγονται μόνο εξ αντανακλάσεως από την παραβίασή του, π.χ. οι νόμοι πολεοδομίας καθορίζουν τις προϋποθέσεις έκδοσης οικοδομικής άδειας – σκοπός: η προστασία της δημόσιας ασφάλειας και υγιεινής – συμπέρασμα: η επίκληση ότι η Διοίκηση εξέδωσε μια οικοδομική άδεια που παραβιάζει τους νόμους πολεοδομίας, δημιουργεί ακυρωτική διαφορά).
Τώρα, με βάση το επικρατούν στο ελληνικό δίκαιο τυπικό (ή αλλιώς δικονομικό) κριτήριο, οι διοικητικές διαφορές χαρακτηρίζονται με βάση το εύρος των εξουσιών του διοικητικού δικαστή. Αναλυτικότερα, διαφορά ουσίας υπάρχει όταν ο δικαστής μπορεί να ελέγξει τον τρόπο με τον οποίο η Διοίκηση υπαγάγει τα πραγματικά περιστατικά μιας υπόθεσης σε αόριστες νομικές έννοιες και ενίοτε να διαπλάσει την έννομη σχέση από την αρχή (π.χ. όταν προσβάλλεται μια διοικητική πράξη καταλογισμού φόρου ο δικαστής μπορεί να ελέγξει ακόμα και το ποιος είναι ο οφειλόμενος φόρος και να μεταβάλλει το ποσό, όπως αυτός κρίνει βάσει του νόμου – συμπέρασμα: διαφορά ουσίας).
Αντίθετα, ακυρωτική διαφορά υπάρχει όταν ο δικαστής μπορεί μόνο να εξετάσει την αιτιολογία της διοικητικής πράξης και να την ακυρώσει ως παράνομη, εξαφανίζοντας την ολοκληρωτικά ή μερικά (π.χ. σύμφωνα με τον νόμο η Διοίκηση μπορεί να υπαγάγει ένα κτήριο στην αόριστη έννοια της «ιστορικής αξίας», κηρύσσοντας το διατηρητέο και ο δικαστής δεν μπορεί να ελέγξει αυτή την υπαγωγή του κτηρίου στην αόριστη έννοια, παρά μόνο να ακυρώσει την πράξη λόγω ελλιπούς αιτιολογίας της διοικητικής πράξης ανακήρυξης του κτηρίου ως διατηρητέου – συμπέρασμα: ακυρωτική διαφορά). Είναι προφανές ότι οι διαφορές ουσίας απολαμβάνουν ευρύτερη δικαστική προστασία μέσω του ελέγχου της εκάστοτε έννομης σχέσης και της δυνατότητας διαμόρφωσής της.
Ωστόσο, παρόλο που το ΣτΕ δίνει προτεραιότητα στο τυπικό κριτήριο, το ουσιαστικό είναι αυτό που κατοχυρώνεται συνταγματικά στο άρθρο 95 παρ.1, απαγορεύοντας στον νομοθέτη να ενοποιήσει τη δικονομία. Από την άλλη το τυπικό κριτήριο του επιτρέπει να καθορίζει το επίπεδο δικαστικής προστασίας για κάθε κατηγορία διοικητικών διαφορών. Η σύγκρουση αυτή λύνεται χάριν στα κριτήρια του παραπάνω άρθρου, δηλαδή α. τη φύση και τη σημασία της διαφοράς και β. τη διατήρηση του γενικού τεκμηρίου της ακυρωτικής αρμοδιότητας, δίνοντας την εξουσία στο ΣτΕ να διορθώνει τυχόν αστοχίες του νομοθέτη και νομολογιακά να επανακατηγοριοποιεί την ταξινόμηση των διοικητικών διαφορών.
Καταλήγουμε, λοιπόν, στο συμπέρασμα ότι αυτή η περίπλοκη δομή του διοικητικού δικονομικού δικαίου είναι ο λόγος για τον οποίο ο ιδιώτης-ενάγοντας δεν μπορεί να παραστεί χωρίς δικηγόρο ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων. Διαφορετικά, η δικαστική προστασία που θα του παρεχόταν δεν θα ήταν ολοκληρωμένη, εξαιτίας της έλλειψης εξειδικευμένων νομικών γνώσεων. Το εγχείρημα χαρακτηρισμού μιας διοικητικής διαφοράς αποτελεί πρόκληση ακόμα και για τους δικηγόρους, οι οποίοι είναι αναγκασμένοι να αναζητούν ένα αχανές φάσμα νόμων, ώστε να βρουν αν αυτή είναι ουσίας ή ακυρωτική. Μήπως ήρθε η ώρα να επιχειρηθεί μια νομοθετικού επιπέδου συγκέντρωση και απαρίθμηση των διοικητικών διαφορών σε ουσίας και ακυρωτικές;
ΕΝΔΕΙΚΤΙΚΗ ΠΗΓΗ
- Π. Λαζαράτος, Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, 5η έκδοση, Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα – Θεσσαλονίκη, 2023.
