Η ειδική διοικητική προσφυγή επί πράξεων των ΟΤΑ

Του Παναγιώτη Βασιλείου,

Ο μηχανισμός των διοικητικών προσφυγών είναι νευραλγικός για τη λειτουργία της διοικητικής μηχανής. Λειτουργεί ως ένα φίλτρο διήθησης των ζητημάτων που ενδεχομένως να καταλήξουν στην κρίση της δικαιοσύνης και προσπαθεί να τα επιλύσει δια της διοικητικής οδού.

Η ειδική διοικητική προσφυγή είναι μία από τις προβλεπόμενες στην νομοθεσία διοικητικές προσφυγές (Άρθρο 25 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας). Τα θεμελιώδη χαρακτηριστικά της θα μπορούσαν να σταχυολογηθούν ως εξής:

α) Προβλέπεται από ειδικές διατάξεις, που καθορίζουν το διοικητικό όργανο ενώπιον του οποίου ασκείται και τις προθεσμίες για την άσκηση της και την απόφανσης της διοίκησης επί αυτής.

β) Στο πλαίσιο μιας ειδικής διοικητικής προσφυγής γίνεται έλεγχος νομιμότητας και όχι σκοπιμότητας, καθώς το Σύνταγμα ορίζει πως η κρατική εποπτεία περιορίζεται στον έλεγχο νομιμότητας, ενώ την ουσία της υπόθεσης μπορεί να την κρίνει και πάλι το εκδίδον όργανο των ΟΤΑ, εφόσον γίνει δεκτή η προσφυγή, καθώς απαγορεύεται ιεραρχική ή άλλη υποκατάσταση οργάνου.

γ) Μπορεί να οδηγήσει στην ακύρωση μιας ρητής διοικητικής πράξης και δεν ασκείται κατά κανονιστικής πράξης, παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας ή υλικής ενέργειας.

δ) Δεν αποτελεί προϋπόθεση του παραδεκτού των ενδίκων μέσων ή βοηθημάτων που ασκούνται κατά της πράξης.

Ωστόσο, η συγκεκριμένη ειδική διοικητική προσφυγή που αφορά τον έλεγχο των πράξεων των οργάνων των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΟΤΑ) αποκλίνει σημαντικά από την κοινή προσφυγή αυτού του είδους.

Η διάταξη του νόμου έχει ως εξής:

1. Οποιοσδήποτε έχει έννομο συμφέρον μπορεί να προσβάλλει τις αποφάσεις των συλλογικών ή μονομελών οργάνων των δήμων, των περιφερειών, των νομικών προσώπων αυτών, καθώς και των συνδέσμων τους, για λόγους νομιμότητας, ενώπιον του Επόπτη οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, μέσα σε προθεσμία 15 ημερών από τη δημοσίευση της απόφασης ή την ανάρτησή της στο διαδίκτυο ή από την κοινοποίησή της ή αφότου έλαβε πλήρη γνώση αυτής. Ατομικές πράξεις κοινοποιούνται στον ενδιαφερόμενο με απόδειξη παραλαβής και αναφέρουν υποχρεωτικά ότι κατ’ αυτών χωρεί ειδική προσφυγή για λόγους νομιμότητας ενώπιον του Επόπτη οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης μέσα σε προθεσμία 15 ημερών.
2. Προσφυγή επιτρέπεται και κατά παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας των οργάνων της προηγούμενης παραγράφου. Στην περίπτωση αυτήν, η προσφυγή ασκείται εντός 15 ημερών από την παρέλευση άπρακτης της ειδικής προθεσμίας που τυχόν τάσσει ο νόμος για την έκδοση της οικείας πράξης, διαφορετικά μετά την παρέλευση τριμήνου από την υποβολή της σχετικής αίτησης του ενδιαφερομένου.
3. Σε περίπτωση υποβολής αίτησης θεραπείας κατά των αποφάσεων ή των παραλείψεων της παραγράφου 2, οι προβλεπόμενες για την άσκηση της ειδικής διοικητικής προσφυγής ενώπιον του Επόπτη οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης προθεσμίες αναστέλλονται από την υποβολή της αίτησης θεραπείας και μέχρι την έκδοση απόφασης επ’ αυτής ή την παρέλευση άπρακτης της σχετικής προθεσμίας του άρθρου 24 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, ο οποίος κυρώθηκε με το νόμο 2690/1999.
4. Δικαίωμα για την άσκηση της ειδικής διοικητικής προσφυγής τεκμαίρεται ότι έχουν όλοι οι αιρετοί του οικείου δήμου ή περιφέρειας, ανεξάρτητα από το εάν έλαβαν μέρος στη συνεδρίαση κατά την οποία ελήφθη η προσβαλλόμενη απόφαση, εφόσον δεν την υπερψήφισαν. Δικαίωμα έχουν ομοίως οι συνδικαλιστικές οργανώσεις εργαζομένων στην Τοπική Αυτοδιοίκηση πρώτου ή δεύτερου βαθμού, καθώς και νομικά πρόσωπα μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα, που επιδιώκουν σύμφωνα με το καταστατικό τους περιβαλλοντικούς, πολιτιστικούς και εν γένει κοινωνικούς σκοπούς.
5. Ο Επόπτης οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης αποφαίνεται επί της προσφυγής μέσα σε αποκλειστική προθεσμία 2 μηνών από την υποβολή της. Αν παρέλθει η ανωτέρω προθεσμία χωρίς να εκδοθεί απόφαση, θεωρείται ότι η προσφυγή έχει σιωπηρώς απορριφθεί.
6. Η άσκηση της ειδικής διοικητικής προσφυγής αποτελεί προϋπόθεση για την άσκηση ένδικων βοηθημάτων ενώπιον των αρμόδιων δικαστηρίων.

Ωστόσο, επειδή ως το 2018 δεν είχε συσταθεί οι εποπτικές αρχές που ο νόμος 3852/2010 προέβλεπε, ο νόμος 455/2018 στο άρθρο 131 προέβλεψε πως ως την έναρξη λειτουργίας αυτών των αρχών, ο έλεγχος θα διενεργείται από τον Συντονιστή της Αποκεντρωμένης Διοίκησης.

Αρχικά, σύμφωνα με το άρθρο 227 παρ. 2 του Ν. 3852/2010, προσφυγή επιτρέπεται και κατά παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας των συλλογικών ή μονομελών οργάνων των δήμων, των περιφερειών, των νομικών προσώπων αυτών, καθώς και των συνδέσμων τους. Η παράλειψη νόμιμης οφειλόμενης ενέργειας στοιχειοθετείται κατά τις δικονομικές διατάξεις, όταν η διοίκηση έχει δέσμια αρμοδιότητα να εκδώσει συγκεκριμένη πράξη κατόπιν αίτησης του διοικουμένου και δεν την εκδίδει εντός της κατά νόμο προθεσμίας. Η ιδιαιτερότητα αυτή αποτελεί κοινό σημείο με την ενδικοφανή προσφυγή.

Εν συνέχεια, σε αντίθεση με τις διατάξεις του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας (Άρθρο 24), ο οποίος αποκλείει την άσκηση απλής διοικητικής προσφυγής (αίτησης θεραπείας προς το εκδίδον όργανο ή ιεραρχικής προσφυγής στο ανώτερό του) στην περίπτωση που ειδική διάταξη προβλέπει την άσκηση ειδικής ή ενδικοφανούς διοικητικής προσφυγής, ο νόμος για το Πρόγραμμα Καλλικράτης εισάγει αυτή την αξιοπρόσεκτη εξαίρεση: επιτρέπεται άσκηση και αίτησης θεραπείας και της ειδικής προσφυγής. Άρα, η ειδική προσφυγή του άρθρου 227 του νόμου, δεν λειτουργεί ως υποκατάστατο της αίτησης θεραπείας, αλλά ως ένα δεύτερο στάδιο ελέγχου. Αυτό συνεπάγεται ότι η προθεσμία άσκησης της ειδικής διοικητικής προσφυγής αναστέλλεται ως την ρητή ή σιωπηρή απόρριψη της αίτησης θεραπείας.

Από την άλλη, όμως, αν η αίτηση θεραπείας, η οποία ως γνωστόν δεν έχει προθεσμία άσκησης, ασκηθεί κατόπιν της άπρακτης παρέλευσης της προθεσμίας άσκησης της ειδικής διοικητικής προσφυγής, δεν επηρεάζει την άσκηση της τελευταίας. Αυτό το γεγονός συνιστά πραγμάτωση σε μεγαλύτερο βάθος του δικαιώματος δικαστικής προστασίας, καθώς δίνονται στον διοικούμενο οι ευκαιρίες να προβάλει τους ισχυρισμούς του και να υπερασπιστεί τα συμφέροντα του σε πλείονες βαθμούς ελέγχου και ενώπιον διαφορετικών οργάνων. Τέλος, ο αυτοέλεγχος της διοίκησης επεκτείνεται σε δύο επίπεδα. Μέσα από την αίτηση θεραπείας και στο επίπεδο της νομιμότητας και στο επίπεδο της σκοπιμότητας, ενώ η ειδική διοικητική προσφυγή προσηλώνεται στο στοιχείο της νομιμότητας.

Τέλος, η άσκηση της ειδικής διοικητικής προσφυγής του άρθρου 227 του νόμου 3852/2010, αποτελεί μοναδική καινοτομία στην ελληνική διοικητική έννομη τάξη, καθώς δανείζεται από τις ενδικοφανείς διοικητικές προσφυγές το γεγονός πως αποτελεί προϋπόθεση του παραδεκτού των ενδίκων βοηθημάτων που ασκούνται κατά της πράξης.

Ωστόσο, η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας (ΣτΕ) εμφανίζεται επιφυλακτική απέναντι σε αυτή τη ρύθμιση και στρέφεται προς την αποδυνάμωση της ειδικής διοικητικής προσφυγής του άρθρου 227, ως προϋπόθεσης παραδεκτού των ενδίκων βοηθημάτων κατά της πράξης. Η αιτιολογία είναι πολύ απλή: ο μη ενδικοφανής χαρακτήρας της και το γεγονός πως ακόμη δεν έχουν συσταθεί οι προβλεπόμενες από τον νόμο 3852/2010 εποπτικές αρχές. Ώσπου αυτές να συσταθούν το Συμβούλιο της Επικρατείας δεν θεωρεί ως προϋπόθεση του παραδεκτού των ενδίκων βοηθημάτων την άσκηση της ειδικής αυτής διοικητικής προσφυγής.

ΕΝΔΕΙΚΤΙΚΕΣ ΠΗΓΕΣ

• Γέροντας Α., Παυλόπουλος Πρ., Σιούτη Γλ., Φλογαΐτης Σπ., Διοικητικό Δίκαιο, Εκδόσεις Σάκκουλας, 2022
• Πικραμένος Μ. (επιμ.), Τοπική Αυτοδιοίκηση, Νομική Βιβλιοθήκη, 2020
• Σπηλιωτόπουλος  Ε., Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου Ι, Νομική Βιβλιοθήκη, 2017