Η νομική φύση της Κοινής Δήλωσης ΕΕ – Τουρκίας για τη ρύθμιση των μεταναστευτικών ροών

Της Ιωάννας Τσιούρη,

Η συμφωνία της ΕΕ με την Τουρκία στις 18 Μαρτίου 2016 για τον τερματισμό της παράτυπης μετανάστευσης από την Τουρκία προς την ΕΕ, και την αντικατάστασή της με νόμιμους διαύλους επανεγκατάστασης προσφύγων στην Ευρωπαϊκή Ένωση, γέννησε ανησυχίες σχετικά με τη μεταναστευτική πολιτική της Ένωσης και την αμφιλεγόμενη βάση που τέθηκε στην κατά τα άλλα αναγκαία συνεργασία με την Τουρκία. Ανάμεσά τους ξεχωρίζει εκείνο που σχετίζεται με τη νομική φύση του κειμένου και τη δεσμευτικότητά του.

Το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης επιλήφθηκε το 2016 τριών αιτήσεων ασύλου, όπου οι αιτούντες (δυο Πακιστανοί και ένας Αφγανός υπήκοος), φτάνοντας στην Ελλάδα διαμέσου της Τουρκίας και προσπαθώντας να αποτρέψουν το ενδεχόμενο απόρριψης των αιτήσεών τους και επιστροφής τους στην Τουρκία κατ’ εφαρμογή της Κοινής Δήλωσης, προσέφυγαν ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου της ΕΕ, αμφισβητώντας τη νομιμότητά της. Επικαλέστηκαν ότι η εν λόγω συμφωνία φέρει όλα τα χαρακτηριστικά μιας κοινής στην πρακτική της ΕΕ διεθνούς συμφωνίας που συνήψε, εν προκειμένω, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο στο όνομα και για λογαριασμό της Ένωσης, με τη Δημοκρατία της Τουρκίας, αλλά και ότι αυτή αντιτίθεται στις διατάξεις της ΣΛΕΕ τις σχετικές με τη διαδικασία σύναψης διεθνών συμβάσεων.[1]

Το Γενικό Δικαστήριο, εντοπίζοντας «ανακρίβειες» στο επίσημο ανακοινωθέν της 18ης Μαρτίου 2016 σχετικά με τους συντάκτες/συμβαλλόμενους της «Δηλώσεως», και εκτιμώντας τα αποδεικτικά στοιχεία που προσκόμισε το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο σχετικά με τις διαδοχικές συναντήσεις των ετών 2015-2016 μεταξύ των αρχηγών κρατών και κυβερνήσεων των κρατών-μελών και του Τούρκου ομολόγου τους, οδηγήθηκε στο συμπέρασμα ότι τα κράτη-μέλη ως υποκείμενα του διεθνούς δικαίου –και όχι η Ένωση–, διαπραγματεύτηκαν με την Τουρκία στον τομέα αυτό και την κρίσιμη ημερομηνία της 18ης Μαρτίου 2016. Το Γενικό Δικαστήριο συμπέρανε, επιπλέον, ότι στις 17 και 18 Μαρτίου 2016 έλαβαν χώρα παράλληλα δυο ξεχωριστές σύνοδοι στην έδρα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου στις Βρυξέλλες, με την παρουσία των εκπροσώπων των κρατών-μελών της Ένωσης που συνήλθαν σε επίπεδο αρχηγών κρατών και κυβερνήσεων, σύνοδοι που κινήθηκαν σε διαφορετικό νομικό αλλά και οργανωτικό πλαίσιο, ενώ διαφοροποιούνταν και από απόψεως πρωτοκόλλου^[2]. Έτσι, έκρινε ότι στη συζήτηση που διεξήχθη στις 18 Μαρτίου 2016 οι αρχηγοί κρατών ή κυβερνήσεων έλαβαν μέρος υπό την ιδιότητά τους αυτή – και όχι ως μέλη του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, και συζήτησαν με τον Τούρκο ομόλογό τους για τη μεταναστευτική κρίση, υιοθετώντας εν τέλει τη «Δήλωση ΕΕ-Τουρκίας», τα κύρια σημεία της οποίας συνοψίσθηκαν στο ανακοινωθέν Τύπου που δημοσιεύτηκε την ίδια ημέρα^[3]. Εφόσον, λοιπόν, το Γενικό Δικαστήριο εκτίμησε ότι κανένα από τα θεσμικά όργανα της Ένωσης δεν αποφάσισε τη σύναψη συμφωνίας με την Τουρκική Κυβέρνηση σχετικά με τη μεταναστευτική κρίση^[4], και εξέλειπε έτσι επίσημη πράξη θεσμικού οργάνου της ΕΕ – της οποίας τη νομιμότητα να δικαιούται να ελέγξει βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, έκρινε εαυτό αναρμόδιο να αποφανθεί επί των προαναφερθέντων προσφυγών των τριών αιτούντων άσυλο. Ακόμη δε κι αν θεωρούνταν δυνατή η σύναψη διεθνούς συμφωνίας στη διάρκεια της συνάντησης της 18ης Μαρτίου 2016 (πράγμα το οποίο στη συγκεκριμένη περίπτωση αρνήθηκαν το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, το Συμβούλιο της Ένωσης και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή), η συμφωνία αυτή συνήφθη από τους αρχηγούς κρατών ή κυβερνήσεων των κρατών-μελών της Ένωσης και τον Τούρκο Πρωθυπουργό^[5], δεν θα μπορούσε συνεπώς το Γενικό Δικαστήριο –καθότι αναρμόδιο– να αποφανθεί επί της νομιμότητας διεθνούς συμφωνίας συναφθείσας από τα κράτη-μέλη, στο πλαίσιο προσφυγής που ασκήθηκε βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ.

Η Τουρκία, παρόλο που έχει η ίδια επικυρώσει τη Σύμβαση της Γενεύης του 1951 και το Πρωτόκολλο του 1967, αναγνωρίζει μόνο όσους πρόσφυγες προέρχονται από κράτη-μέλη του Συμβουλίου της Ευρώπης. Κατάφωρες ανισότητες προκύπτουν έτσι όχι μόνο στην πρόσβαση αλλά και στο περιεχόμενο της παρεχόμενης προστασίας στο έδαφός της, ενώ ελλείμματα εντοπίζονται σε πληθώρα διαδικασιών σχετικών με την ομαλή λειτουργία και ένταξη του ατόμου/πρόσφυγα στην κοινωνία^[6]. Η χορηγούμενη διεθνής προστασία στην Τουρκία υπολείπεται, συνεπώς, σοβαρά ως προς τις νομικές εγγυήσεις και την πρόσβαση σε δικαιώματα και ελευθερίες που κατοχυρώνονται για τους αναγνωρισμένους πρόσφυγες από την ίδια τη Σύμβαση της Βιέννης. Φυσικά, το ενδιαφέρον μαγνητίζει το ζήτημα χαρακτηρισμού της Τουρκίας ως «ασφαλούς τρίτης χώρας»[7]: πέραν του ιστορικού της στην επαναπροώθηση των μη Ευρωπαίων αιτούντων άσυλο, επάλληλες αναφορές από διεθνείς οργανώσεις ανθρωπίνων δικαιωμάτων καταγγέλλουν φαινόμενα συστηματικής άρνησης εισόδου με χρήση βίας στα σύνορα και συστηματικές μαζικές επαναπροωθήσεις στο έδαφος της Συρίας^{[8] [9]}. Αν και συμμετέχει σε συμβάσεις καίριας σημασίας για την προάσπιση των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, όπως η ΕΣΔΑ, η Σύμβαση της Γενεύης και η Σύμβαση κατά των Βασανιστηρίων, υπολείπεται παγίως στην εκπλήρωση των συμβατικών της υποχρεώσεων σε τέτοιο βαθμό, ώστε να είναι η χώρα εκείνη με τον μεγαλύτερο αριθμό καταδικαστικών αποφάσεων του ΕΔΔΑ.

Η συμφωνία ΕΕ-Τουρκίας φάνηκε να αποσκοπεί απλώς στην ανάσχεση της μετακίνησης προς την Ευρώπη, αντί να διασφαλίζει τα δικαιώματα των προσφύγων. Η Ένωση, μέσω και της Ελλάδας, θεωρείται πως αναγνωρίζει de jure και de facto τον σεβασμό της Τουρκίας στα ανθρώπινα δικαιώματα και στις θεμελιώδεις ελευθερίες ως «ασφαλής τρίτη χώρα», καλύπτοντας παράλληλα και μια από τις βασικότερες προϋποθέσεις για την ένταξη της στην ΕΕ, αναγνώριση που δεν βασίζεται σε ουσιαστικά δεδομένα αλλά στην ανάγκη εκτόνωσης της πίεσης που δημιουργούν οι προσφυγικές ροές^[10]. Ο χαρακτηρισμός της Τουρκίας ως «ασφαλούς χώρας» για τους πρόσφυγες θεωρείται σημαντικό πλήγμα στη διεθνή προστασία των ανθρωπίνων δικαιωμάτων^[11].

ΠΑΡΑΠΟΜΠΕΣ

[1] Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο προέβαλε ένσταση βασισμένη στο άρθρο 130 του Κανονισμού Διαδικασίας του Γενικού Δικαστηρίου, με την οποία υποστήριξε ότι το Γενικό Δικαστήριο είναι αναρμόδιο να αποφανθεί επί των συγκεκριμένων προσφυγών.

[2] Συγκεκριμένα, αφενός πραγματοποιήθηκε σύνοδος του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου ως θεσμικού οργάνου της Ένωσης στις 17 Μαρτίου, με τη συμμετοχή των εκπροσώπων των κρατών-μελών ενεργούντων υπό την ιδιότητά τους ως μελών αυτού του θεσμικού οργάνου. Αφετέρου, έλαβε χώρα διεθνής σύνοδος κορυφής την αμέσως επόμενη ημέρα, παρουσία του Πρωθυπουργού της Δημοκρατίας της Τουρκίας και των ως άνωθι εκπροσώπων των κρατών-μελών, ενεργούντων ωστόσο αυτή τη φορά ως αρχηγοί κρατών ή κυβερνήσεων.

[3] Συμφωνία της ΕΕ με την Τουρκία για το μεταναστευτικό… Ή μήπως όχι;;;  Τα νέα νομικά δεδομένα, Ινστιτούτο Διεθνών, Ευρωπαϊκών και Αμυντικών Αναλύσεων, Πανεπιστήμιο Μακεδονίας, Σκιαδάς Δημήτρης, 1 Μαρτίου 2017, διαθέσιμο εδώ 

[4] Διατάξεις του Γενικού Δικαστηρίου στις υποθέσεις Τ-192/16, Τ-193/16 και Τ-257/16, NF, NG και NM κατά Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, 28 Φεβρουαρίου 2017, σκ. 65.

[5] Διατάξεις του Γενικού Δικαστηρίου στις υποθέσεις Τ-192/16, Τ-193/16 και Τ-257/16, NF, NG και NM κατά Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, 28 Φεβρουαρίου 2017, σκ. 72.

[6] Βλέπε προηγούμενη υποσημείωση, άρθρο 26.

[7] Ειδικά δε σε ό, τι αφορά στα άρθρα: 33§1 της Σύμβασης της Γενεύης, 3 της  ΕΣΔΑ και 3§2 της Σύμβασης των Ηνωμένων Εθνών κατά των Βασανιστηρίων και άλλων τρόπων σκληρής, απάνθρωπης ή ταπεινωτικής μεταχείρισης ή τιμωρίας.

[8] Μεταξύ άλλων η ανακοίνωση του Human Rights watch στις 23 Νοεμβρίου 2015, διαθέσιμη εδώ 

[9] Χαρακτηριστικά, μια μόλις μέρα μετά την υπογραφή της Συμφωνίας ΕΕ-Τουρκίας, η Διεθνής Αμνηστία έδωσε στη δημοσιότητα ακόμη ένα περιστατικό μαζικής επαναπροώθησης Αφγανών προσφύγων πίσω στην Καμπούλ, ενώ με ψήφισμα που υιοθετήθηκε στις 20 Απριλίου 2016 από την Κοινοβουλευτική Συνέλευση του Συμβουλίου της Ευρώπης καταγγέλλεται, μεταξύ άλλων, ότι οι επιστροφές στην Τουρκία τόσο Σύρων όσο και πολιτών άλλων χωρών αντίκεινται στο ενωσιακό αλλά και το διεθνές δίκαιο. Πηγές αντίστοιχα: Διεθνής Αμνηστία, η ψευδαίσθηση της “ασφαλούς χωράς” για την Τουρκία καταρρέει, διαθέσιμο εδώ . Resolution 2109(2016) Provisional version, The situation of refugees and migrants under the EU-Turkey Agreement of 18 March 2016, Author(s): Parliamentary Assembly Origin – Assembly debate on 20 April 2016 (15^th Sitting), available here .

[10] «Το ‘κρυμμένο’ αλλά κρίσιμο σημείο στη Συμφωνία ΕΕ-Τουρκίας», Ινστιτούτο Διεθνών, Ευρωπαϊκών και Αμυντικών Αναλύσεων, Πανεπιστήμιο Μακεδονίας, Σκιαδάς Δημήτρης, 20 Μαρτίου 2016, διαθέσιμο εδώ 

[11] Σκιαδάς Δημήτρης, ό.π.