Της Θεοδώρας Αγγελοπούλου,
Στο πλαίσιο του εκσυγχρονισμού του δημοσίου τομέα τόσο με την στενή όσο και με την ευρεία του όρου υπόκειται το καθεστώς των Μονάδων Εσωτερικού Ελέγχου, το οποίο εκ πρώτης όψεως μπορεί να εμφανίζει στοιχεία εργαλειακού χαρακτήρα και μίας σειράς τυποποιημένων διαδικασιών, αλλά η σημασία που εμπεριέχει για την αποτελεσματικότητα του διοικητικού κυβερνητικού έργου και κυρίως για τον αδιάβλητο χαρακτήρα του συστήματος καθίσταται εξέχουσα. Ο Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης (ΟΟΣΑ) έχει αναδείξει τα οφέλη από την ύπαρξη και την αναδιοργάνωση τέτοιου είδους ελεγκτικών σωμάτων μέσω εκθέσεων που έχει δημοσιεύσει, όπως η «Τεχνική Έκθεση για τον Εκσυγχρονισμό του Εσωτερικού Ελέγχου: Χαρτογράφηση και Ανάλυση Αποκλίσεων» και το «Εγχειρίδιο Εσωτερικού Ελέγχου για την Ελληνική Δημόσια Διοίκηση», προωθώντας τις δέουσες συστάσεις και παρατηρήσεις, οι οποίες δύνανται να σταθούν αρωγός στην καταπολέμηση της διαφθοράς.
Ο κυκεώνας της ελληνικής δημόσιας διοίκησης που εμπεριέχει εκτεταμένα φαινόμενα κακοδιοίκησης και γραφειοκρατικής παθογένειας, με σύγχυση αρμοδιοτήτων, ελλιπές ή αναποτελεσματικό ανθρώπινο δυναμικό, απουσία αξιολόγησης κλπ, καλείται να αναπλαστεί ως διοικητική δομή και υπηρεσία, η οποία θα μπορεί να ανταποκριθεί στις απαιτήσεις του 21ου αιώνα και στις προκλήσεις που αντιμετωπίζει η χώρα, απαγκιστρώνοντας τον εαυτό της ενδοδιοικητικά και επιτελικά από τις πελατειακές απολήξεις του ελληνικού πολιτικού συστήματος. Η πάταξη της διαφθοράς και η εγκαθίδρυση της ακεραιότητας από τους κρατικούς λειτουργούς μπορεί να φαντάζει αυτονόητο για ένα κράτος-δικαίου, υπέρμαχο της φιλελεύθερης δημοκρατίας και μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης, αλλά η διοικητική πεπατημένη της Μεταπολίτευσης μετέτρεψε τη δημόσια διοίκηση σε όμηρο των κομματικών ταγών και της πολιτικής ανοχής. Η οικονομική κρίση έφερε στην επιφάνεια την αδυναμία του συστήματος να ανταποκρίνεται κατάλληλα ανά περίπτωση και αποκάλυψε τα ηθικά και νομιμοποιητικά του ελλείμματα, καθώς τα ιδιοτελή αιτήματα και οι κερδοσκοπικές τακτικές δεν μπορούσαν πλέον να ευοδωθούν.
Από το 2010 και έπειτα, συστηματοποιήθηκε και εκσυγχρονίστηκε σημαντικά ο μηχανισμός καταπολέμησης της διαφθοράς, αν και, ακόμη, η δομή του και οι αρμοδιότητές του χρήζουν βελτίωσης, σε συνδυασμό με τα αρμόδια ελεγκτικά σώματα. Οι προβλέψεις για δικαστικό, κοινοβουλευτικό και διοικητικό έλεγχο της διοικητικής δράσης καθώς και από τα Σώματα της Διοίκησης, τα οποία από το 2019 έχουν συγχωνευθεί στην Εθνική Αρχή Διαφάνειας με κάποια μεμονωμένα εξ αυτών να παραμένουν, καλύπτουν την αντιμετώπιση του προβλήματος εποπτικά σε μάκρο-επίπεδο. Ωστόσο, το «esprit de corps» και το δημόσιο συμφέρον δύνανται να υποδαυλίζονται, ακόμη και σε ένα τέτοιο πλαίσιο, από κακεντρεχείς επιβουλεύοντες του συστήματος. Γι’ αυτόν το λόγο, κρίνεται ως αδήριτη και επιτακτική ανάγκη η ύπαρξη στοχευμένων μορφών ελέγχου της διοίκησης στο εσωτερικό αυτής, ώστε να εξαλείφονται κατά το δυνατόν οι πιθανότητες παράβλεψης φαινομένων που πλήττουν την ακεραιότητα της διοικητικής δράσης.
Προσπάθειες για την θέσπιση και την ανάπτυξη Μονάδων Εσωτερικού Ελέγχου του Δημοσίου έγιναν το 2013, 2016 και 2019, οι οποίες, όμως, χαρακτηρίζονται ως ατελείς, λόγω του ότι υπάρχει σύγκρουση αρμοδιοτήτων με άλλους φορείς και ασάφεια καθηκόντων και εννοιών, ώστε να δυσχεραίνεται το έργο τους. Ο Υπουργός Εσωτερικών Μ. Βορίδης έφερε στο προσκήνιο την προηγούμενη εβδομάδα ξανά το ζήτημα, με την ανακοίνωση ενός νομοσχεδίου το οποίο θα κατατεθεί στη Βουλή στο τέλος του μήνα και θα προσδίδει σε αυτές το κατάλληλο πλαίσιο για την αποτελεσματική εφαρμογή του έργου τους.
Οι νέες μονάδες εσωτερικού ελέγχου θα οργανώνονται με βάση τρεις γραμμές άμυνας, οι οποίες θα έχουν διαφορετικές αρμοδιότητες και ρόλους στο ευρύτερο πλαίσιο διακυβέρνησης του εκάστοτε φορέα. Η πρώτη γραμμή αφορά τις οργανικές μονάδες, καθώς και το σύνολο των υπαλλήλων με οποιαδήποτε σχέση εργασίας, που ασκούν τις επιχειρησιακές λειτουργίες του φορέα. Στη δεύτερη γραμμή εντάσσονται οι οργανικές μονάδες και τα μονοπρόσωπα ή συλλογικά όργανα του φορέα, που έχουν ως αρμοδιότητα τη διασφάλιση τήρησης της νομιμότητας, τη διαχείριση των κινδύνων που απειλούν την εύρυθμη λειτουργία του φορέα, καθώς και τη συνολική παρακολούθηση και αξιολόγηση των δικλίδων ελέγχου, που εκτελούνται από την πρώτη γραμμή άμυνας. Η τρίτη γραμμή άμυνας εμπεριέχει τη μονάδα εσωτερικού ελέγχου, που θα παρέχει μεταξύ άλλων και συμβουλευτικές υπηρεσίες με στόχο τη βελτίωση αποτελεσματικότητας του φορέα. Παράλληλα, θα ελέγχονται σε αυτό το επίπεδο οι διαδικασίες οικονομικής διαχείρισης για τυχόν φαινόμενα χαμηλής αποδοτικότητας, κακοδιαχείρισης, κατάχρησης ή σπατάλης και την ανάπτυξη δικλίδων για την αποτροπή τους στο μέλλον. Εάν υπάρξουν ενδείξεις απάτης, παραβιάσεων των κανόνων ακεραιότητας ή απόδοσης πειθαρχικών ευθυνών σε υπαλλήλους, αυτές γνωστοποιούνται αμελλητί στις αρμόδιες υπηρεσίες και στον αρμόδιο πειθαρχικό προϊστάμενο, οι οποίες θα κληθούν να πράξουν τα δέοντα ad hoc.
Ιδιαίτερη πρόκληση αποτελεί η στελέχωσή τους, καθώς στα υπουργεία αυτές θα λειτουργούν ως οργανικές μονάδες επιπέδου Διεύθυνσης και στους υπόλοιπους φορείς ανάλογα με την οργανωτική τους δομή. Στους εποπτευόμενους φορείς, καθώς και στους ΟΤΑ α’ και β’ βαθμού, η απόφαση για τη σύσταση μονάδας θα εξαρτηθεί από τον αριθμό των υπαλλήλων και το ύψος του προϋπολογισμού τους. Εάν για κάποιους φορείς η δημιουργία μονάδας δεν θα είναι δυνατή, θα υπάρχει πρόβλεψη για την σύσταση κοινής μονάδας από δύο ή περισσότερους φορείς ή την υπαγωγή του φορέα στη μονάδα εσωτερικού ελέγχου του εποπτεύοντος οργανισμού τους. Σε εξαιρετικές περιπτώσεις το έργο του εσωτερικού ελέγχου μπορεί να ανατίθεται σε φυσικό ή νομικό πρόσωπο, με σύμβαση παροχής ανεξάρτητων υπηρεσιών.
Το ανθρώπινο δυναμικό τους θα απαρτίζεται από τους επονομαζόμενους εσωτερικούς ελεγκτές, οι οποίοι θα είναι υπάλληλοι κατηγορίας ΠΕ ή ΤΕ. Η απόκτηση του Πιστοποιητικού Ελεγκτικής Επάρκειας Εσωτερικού Ελεγκτή θα έχει υποχρεωτικό χαρακτήρα, έπειτα από παρακολούθηση ειδικού προγράμματος κατάρτισης στο Εθνικό Κέντρο Δημόσιας Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης. Το πρόγραμμα ελεγκτικής επάρκειας θα υποχρεούνται να παρακολουθήσουν και οι ήδη υπηρετούντες στις μονάδες εσωτερικού ελέγχου. Επιπλέον, θα προσμετρώνται τυχόν διεθνείς διαπιστεύσεις συναφείς με τον εσωτερικό έλεγχο καθώς και ελεγκτική προϋπηρεσία στον δημόσιο ή ιδιωτικό τομέα. Ο αριθμός και οι ιδιότητες των υπαλλήλων θα καθοριστούν ανά κατηγορία φορέων με κοινές αποφάσεις των υπουργών Εσωτερικών και Οικονομικών, κατόπιν γνώμης του διοικητή της Εθνικής Αρχής Διαφάνειας. Επιπρόσθετα, ο προϊστάμενος της μονάδας θα καταθέτει κάθε χρόνο έκθεση προς τον επικεφαλής του φορέα και θα τον ενημερώνει για τις αδυναμίες του συστήματος εσωτερικού ελέγχου και για την προστιθέμενη αξία τους στην επίτευξη των στόχων του φορέα.
Για πρώτη φορά συστήνεται στους φορείς της Γενικής Κυβέρνησης ένα ανεξάρτητο σώμα, η Επιτροπή Ελέγχου, με βασικό έργο την ενίσχυση της ανεξαρτησίας της λειτουργίας εσωτερικού ελέγχου και την ευθύνη για επιβεβαίωση πως κάθε σύσταση για βελτίωση ή ανάληψη διορθωτικής ενέργειας θα λαμβάνεται υπόψιν και θα υλοποιείται. Θα απαρτίζεται από τρία ή πέντε μέλη, η πλειοψηφία των οποίων δεν θα έχει σχέση εξαρτημένης εργασίας με τον φορέα και η θητεία τους θα είναι τριετής. Για να επιτευχθεί η ανεξαρτησία του νέου σώματος, τα μέλη του θα πρέπει να μην εμπλέκονται στην επιχειρησιακή λειτουργία του φορέα και να μην έχουν σύγκρουση συμφερόντων σχετικών με τη λειτουργία του φορέα, δηλαδή, επί παραδείγματι δεν θα επιτρέπεται να είναι μέλη της Επιτροπής άτομα που έχουν σχέση με προμηθευτές του φορέα.
Καταληκτικά, η Εθνική Αρχή Διαφάνειας θα καταλαμβάνει έναν ιδιαίτερο και καταλυτικό ρόλο για την επιτυχή έκβαση του νέου νομοσχεδίου και των στόχων που αυτό θέτει. Η ανεξάρτητη αυτή αρχή θα αναπτύσσει το θεσμικό, οργανωτικό και επιχειρησιακό πλαίσιο για το εθνικό σύστημα εσωτερικού ελέγχου. Θα σχεδιάζει και θα αναπτύσσει πρότυπα, μεθοδολογίες και εργαλεία, με βάση τα οποία θα διενεργείται ο εσωτερικός έλεγχος, θα αναλαμβάνει να συντονίζει τη λειτουργία και την ελεγκτική δράση των μονάδων εσωτερικού ελέγχου, ενώ ταυτόχρονα θα είναι αρμόδιο για την παρακολούθηση και αξιολόγηση του έργου τους, την υποβολή προτάσεων για την αντιμετώπιση τυχόν προβλημάτων και την αξιοποίηση των ευκαιριών για την ενδυνάμωσή τους.
