Του Θανάση Πεταλά,
Η ευρωπαϊκή έννομη τάξη έχει οικοδομήσει έναν πολυσχιδή μηχανισμό παροχής έννομης προστασίας στους πολίτες, όταν παραβιάζονται δικαιώματά τους απορρέοντα από το δίκαιο της Ένωσης, εξοπλίζοντάς τους με ορισμένα ένδικα βοηθήματα. Ένα από αυτά είναι η ευθεία προσφυγή αποζημίωσης σε βάρος της Ένωσης για ζημία που προκλήθηκε κατά παράβαση του ενωσιακού δικαίου από όργανο ή υπάλληλό της, και η οποία τυποποιείται στην παράγραφο 2 του άρθρου 340 της Συνθήκης για τη Λειτούργα της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής ΣΛΕΕ).
Η ρύθμιση αυτή καθιερώνει την εξωσυμβατική (αλλιώς αδικοπρακτική) ευθύνη της Ένωσης και, όπως είναι φανερό, προσιδιάζει στην αστική ευθύνη του δημοσίου για παράνομες πράξεις, παραλείψεις ή υλικές ενέργειές του που προκάλεσαν αιτιωδώς ζημία σε ιδιώτη (άρθρο 105 ΕισΝΑΚ). Το κανονιστικό νόημά της εντοπίζεται στην εξής απλοϊκή σύλληψη: όταν το κράτος ζημιώνει παράνομα πολίτη, οφείλει να τον αποζημιώνει. Σχετική πρόβλεψη υπάρχει κατ’ αρχήν στα δίκαια όλων των κρατών-μελών της Ένωσης (με κάποιες διαφορές), πράγμα πολύ λογικό, καθώς όλα τους συνιστούν πάνω απ’ όλα κράτη δικαίου (βασική αξία της Ένωσης κατ’ άρθρο 2 ΣΕΕ) και η πρόβλεψη δυνατότητας αξίωσης αποζημίωσης από το κράτος για ζημία που το ίδιο ή κάποιο νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου προκάλεσε σε ιδιώτη είναι στενά συνυφασμένη με την αρχή του κράτους δικαίου. Από τα εθνικά δίκαια επομένως η ρύθμιση αυτή μεταφυτεύθηκε στο ενωσιακό πεδίο, προκειμένου να προστατευτούν τα συμφέροντα φυσικών και νομικών προσώπων από τις ζημιογόνες ενέργειες και παραλείψεις των οργάνων και υπαλλήλων της Ένωσης.
Αξιοσημείωτος είναι πάντως ο τρόπος οριοθέτησης της ευθύνης τους στα πλαίσια της παραγράφου 2 του άρθρου 340 ΣΛΕΕ. Στη διάταξη γίνεται λόγος για «γενικές αρχές του δικαίου, κοινές στα δίκαια των κρατών-μελών», οι οποίες καθορίζουν την υποχρέωση αποζημίωσης της Ένωσης. Αυτή η εκ πρώτης όψεως νεφελώδης αναφορά σε κοινές δικαιικές αρχές των ευρωπαϊκών κρατών δίνει τη διακριτική («δημιουργική») ευχέρεια στο Γενικό Δικαστήριο της Ένωσης, αρμόδιο για την εξέταση της εν λόγω αγωγής, να διερευνά, ακολουθώντας τη μέθοδο (κατά την καθηγήτρια Σαχπεκίδου) της «αξιολογικής σύγκρισης», τις έννομες τάξεις των κρατών-μελών στα πλαίσια μιας προσπάθειας εξεύρεσης των (εθνικών) κανόνων εκείνων, σχετικών με την αποζημιωτική ευθύνη σε εθνικό επίπεδο, που καλύπτουν καλύτερα τις ανάγκες της Ένωσης και διαμορφώνουν επαρκώς το μέτρο ευθύνης της.
Όροι παραδεκτού της αγωγής αποζημίωσης
Όπως προείπαμε, η αγωγή αυτή προβλέπεται στο ενωσιακό δίκαιο, προκειμένου να διασφαλιστούν τα συμφέροντα των ιδιωτών, τουτέστιν των φυσικών και νομικών προσώπων, απέναντι στη δράση της Ένωσης. Κατ’ αρχήν, λοιπόν, ενάγοντες είναι ιδιώτες (ανεξαρτήτως του αν φέρουν ή όχι την ευρωπαϊκή ιθαγένεια), χωρίς όμως να αποκλείεται η άσκηση της σχετικής αγωγής και από κράτη, πλην αυτών που είναι μέλη της Ένωσης, όταν το επίμαχο ζήτημα αναφέρεται στην εξωσυμβατική δράση της Ένωσης και όχι τη διεθνή. Άσκηση αγωγής αποζημίωσης από κράτος-μέλος κατά της Ένωσης ή από θεσμικό όργανο κατά άλλου θεσμικού οργάνου ή της Ένωσης την καθιστά απαράδεκτη.
Αξίζει να τονιστεί στο σημείο αυτό πως στην έννοια του ενωσιακού θεσμικού οργάνου εδώ εμπίπτουν κατ’ αρχήν η Επιτροπή (Κομισιόν), το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο της ΕΕ, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, το Δικαστήριο της Ένωσης και το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο. Εξαιρείται ρητά στην παράγραφο 3 του άρθρου 340 ΣΛΕΕ, αν και κατά τα άλλα αποτελεί κανονικά ενωσιακό θεσμικό όργανο, η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα, διότι, φέρουσα ξεχωριστή νομική προσωπικότητα, ευθύνεται υπό τους ίδιους όρους με τα άλλα θεσμικά όργανα αλλά αυτοτελώς. Άλλοι ενωσιακοί οργανισμοί, ιδρυμένοι δυνάμει των Συνθηκών, μπορεί επίσης να επισύρουν ευθύνη της Ένωσης, όχι όμως και η Ευρωομάδα, η οποία θεωρείται ανεπίσημο διακυβερνητικό και συντονιστικό όργανό της, του οποίου οι ζημιογόνες για ιδιώτες πράξεις και παραλείψεις δεν μπορεί να καταλογιστούν σε αυτήν.
Εναγόμενος στην αγωγή αποζημίωσης της 340 παρ. 2 ΣΛΕΕ είναι η Ένωση, εκπροσωπούμενη δικαστικά από το θεσμικό όργανο της, η ενέργεια ή παράλειψη του οποίου προξένησε τη ζημία. Αυτή ενδέχεται να πηγάζει είτε από τη νομοθετική είτε την εκτελεστική είτε τη δικαστική λειτουργιά της Ένωσης (ακόμη και από μη δεσμευτικές συστάσεις και γνώμες), χωρίς να μεταβάλλεται ο βαθμός ευθύνης της. Σύμφωνα με τη νομολογία Köbler άλλωστε, γεννάται αποζημιωτική ευθύνη του δημοσίου κάθε κράτους-μέλους, όταν δικαστήριό του, δικάζον σε τελευταίο βαθμό, παραβιάζει δίκαιο της Ένωσης και προκαλεί ως εκ τούτου ζημία σε ιδιώτες. Θα ήταν οξύμωρο λοιπόν να μην εκτείνεται η αποζημιωτική αυτή ευθύνη και στη ζημία που προκαλείται κατά παράβαση και πάλι του ενωσιακού δικαίου από τα ίδια τα δικαστήρια της Ένωσης. Επιπρόσθετα, ευθύνη σε βάρος της Ένωσης δημιουργείται και για ενέργεια ή παράλειψη υπαλλήλου της, υπό την προϋπόθεση ότι αυτή έλαβε χώρα κατά την άσκηση των επαγγελματικών ή υπηρεσιακών του καθηκόντων, διότι σε αντίθετη περίπτωση, εάν η Ένωση επωμιζόταν την ευθύνη οποιασδήποτε ζημιογόνου πράξης ή παράλειψης των υπαλλήλων της σε κάθε φάση της προσωπικής τους ζωής, θα διευρυνόταν υπέρμετρα και παράλογα η ευθύνη της.
Όροι βασίμου της αγωγής αποζημίωσης
Οι προϋποθέσεις για την κρίση περί βασίμου της αγωγής δε διαφέρουν ιδιαίτερα από τις αντίστοιχες του ελληνικού δικαίου. Συνιστούν νομολογιακά «κατασκευάσματα», απότοκος της δημιουργικότητας του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου, και ακολουθούν το τρίπτυχο παρανομία-ζημία-αιτιώδης συνάφεια. Οι τρεις αυτές προϋποθέσεις χρειάζεται να συντρέχουν σωρευτικά, προκειμένου να είναι βάσιμη η αγωγή της 340 παρ. 2 ΣΛΕΕ.
Πρώτον, χρειάζεται η πράξη ή παράλειψη ενωσιακού οργάνου να παραβιάζει κανόνα ενωσιακού δικαίου, ο οποίος απονέμει δικαιώματα σε ιδιώτες. Στο σημείο αυτό δέον να γίνει διάκριση του είδους της παράνομης πράξης: εάν αυτή συνιστά νομοθετική ή κανονιστική πράξη της Ένωσης που απονέμει δικαιώματα σε ιδιώτες, και για τη θέσπιση της οποίας, όπως είναι πολύ λογικό, διαθέτουν τα ενωσιακά όργανα ευρεία περιθώρια διακριτικής ευχέρειας, τότε η παρανομία χρειάζεται να είναι «κατάφωρη» και να κατευθύνεται στην παράβαση υπερκείμενου κανόνα ενωσιακού δικαίου, συνήθως δηλαδή κανόνα πρωτογενούς ενωσιακού δικαίου (πχ του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων). Και με τον όρο κατάφωρη νοείται η παράβαση, όταν τα ενωσιακά όργανα ξεπερνούν κατά πολύ τα άκρα όρια της διακριτικής τους ευχέρειας, ενόψει και των περιθωρίων εκτίμησης που διαθέτουν, με κριτήριο κυρίως τη φύση και τη σημασία του παραβιαζόμενου κανόνα, τον αδικαιολόγητο χαρακτήρα της παράβασης καθώς και την έκταση της επερχόμενης ζημίας.
Στον αντίποδα, όταν η Ένωση ασκεί απλώς διοικητική δραστηριότητα και δεν παραχωρούνται στο αποφασίζον ενωσιακό όργανο ευρεία περιθώρια διακριτικής ευχέρειας, αρκεί κι απλή παρανομία, προκείμενου να δημιουργηθεί εξωσυμβατική ευθύνη της. Συνεπώς, παρέλκει περαιτέρω διερεύνηση των επιπλέον προϋποθέσεων που εκτέθηκαν παραπάνω. Περιττό να ειπωθεί εδώ ότι η υπό εξέταση ευθύνη είναι πάντοτε αντικειμενική, η ύπαρξη ή όχι λοιπόν πταίσματος του οργάνου ή υπαλλήλου της Ένωσης είναι αδιάφορη.
Δεύτερον, χρειάζεται να υπάρχει βέβαιη και πραγματική ζημία του ενάγοντος, περιουσιακής ή ηθικής φύσεως. Το Γενικό Δικαστήριο μπορεί να επιδικάσει πλήρη αποζημίωση, καλύπτουσα τόσο τη θετική ζημία του ενάγοντος όσο και τυχόν διαφυγόντα κέρδη του, καθώς και χρηματική ικανοποίηση για ηθική βλάβη. Εάν η αγωγή αποζημίωσης ευοδωθεί, το Δικαστήριο αφήνει κατ’ αρχήν τον καθορισμό του ύψους της αποζημίωσης ή χρηματικής ικανοποίησης στους διαδίκους τάσσοντάς τους προθεσμία, εντός της οποίας καλούνται αυτοί να αποφασίσουν. Μόνο σε περίπτωση που οι διάδικοι αδυνατούν να καταλήξουν σε συμφωνία προσδιορίζει το Δικαστήριο το ύψος της αποζημίωσης ή χρηματικής ικανοποίησης, αφότου εξετάσει πρώτα τα επιχειρήματά τους.
Τελευταία προϋπόθεση του βασίμου της αγωγής είναι η αιτιώδης συνάφεια που χρειάζεται να συνδέει την παράβαση του ενωσιακού κανόνα με την επελθούσα στον ιδιώτη ζημία. Χρειάζεται δηλαδή να εντοπίζεται άμεση σχέση αιτίου-αιτιατού μεταξύ της παρανομίας οργάνου ή υπαλλήλου της Ένωσης και της προκληθείσας ζημίας. Η αμεσότητα αποτελεί εν προκειμένω κρίσιμο στοιχείο, ιδίως όταν πρόκειται για ζημιογόνο παράλειψη, καθώς κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου απαιτείται βεβαιότητα ότι η ζημία προκλήθηκε από τις προσαπτόμενες στο ενωσιακό όργανο ή υπάλληλο πράξεις ή παραλείψεις, προκειμένου να καταφαθεί αποζημιωτική ευθύνη της και να επιδικαστεί στον ιδιώτη αποζημίωση.
ΕΝΔΕΙΚΤΙΚΕΣ ΠΗΓΕΣ
- Βασίλειος Σκουρής, Η Συνθήκη της Λισσαβώνας-Ερμηνεία κατ’ άρθρον, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2020
- Ευγενία Ρ. Σαχπεκίδου, Ευρωπαϊκό Δίκαιο, 3η Έκδοση, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2021
