Του Θανάση Πεταλά,
Το άμεσο αποτέλεσμα της οδηγίας γενικά
Ένα από τα βασικότερα γνωρίσματα του παράγωγου δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης είναι η αρχή του άμεσου αποτελέσματος, που αφορά τη δυνατότητα επίκλησής του σε εθνικό δικαστήριο. Ο κανονισμός είναι η μόνη πράξη του παράγωγου ενωσιακού δικαίου που είναι εξοπλισμένη με άμεση εφαρμογή και, ως εκ τούτου, και άμεσο αποτέλεσμα. Ο κανονισμός, από την έκδοσή του και ύστερα, συνιστά αναπόσπαστο και οργανικό κομμάτι της εθνικής έννομης τάξης του καθενός κράτους-μέλους, και, συνεπώς, σε ό,τι αφορά το άμεσο αποτέλεσμα δεν τίθεται καν ζήτημα. Οι οδηγίες στον αντίποδα διαφέρουν ουσιαστικά από τους κανονισμούς, διότι με αυτές τίθενται απλώς οι επιδιωκόμενοι από την Ένωση στόχοι και, στη συνέχεια, το κάθε κράτος καλείται να συμμορφωθεί μόνο του, εντός κάποιας προθεσμίας που οι οδηγίες ορίζουν, με το περιεχόμενό τους, επιλέγοντας με διακριτική ευχέρεια τον τρόπο με τον οποίο θα το ενσωματώσει στην εθνική έννομη τάξη. Αυτό δε στερεί πάντως και από τις οδηγίες την ιδιότητα του άμεσου αποτελέσματος. Αρκεί όμως το κείμενό τους να είναι σαφές, ανεπιφύλακτο (δίχως αιρέσεις) και πλήρες και να απονέμει δικαιώματα σε ιδιώτες. Και όλα αυτά υπό την προϋπόθεση πάντοτε ότι η προθεσμία μεταφοράς έχει παρέλθει, διότι, ενόσω τρέχει, δε γίνεται λόγος για θεμελίωση δικαιωμάτων κανενός.
Το ακανθώδες, λοιπόν, ζήτημα αναφορικά με το άμεσο αποτέλεσμα ανακύπτει, όταν ένα κράτος παραλείπει να συμμορφωθεί με το περιεχόμενο οδηγίας, η οποία πληροί τις ανωτέρω προϋποθέσεις, είτε επειδή παρήλθε άπρακτη η προθεσμία ενσωμάτωσης είτε επειδή το κράτος ενσωμάτωσε μεν την οδηγία αλλά αυτό έγινε πλημμελώς. Το φαινόμενο αυτό είναι ιδιαίτερα προβληματικό, καθώς δημιουργεί καταστάσεις, όπου ιδιώτες ορισμένων κρατών, όσων ενσωμάτωσαν σωστά και εμπρόθεσμα, απολαμβάνουν περισσότερα δικαιώματα (εκείνα που απέκτησαν από την ενσωματωθείσα οδηγία) απ’ ότι άλλοι, των οποίων τα κράτη καθυστέρησαν να ενσωματώσουν ή δεν ενσωμάτωσαν σωστά. Αποτέλεσμα είναι η ανομοιόμορφη εφαρμογή του ενωσιακού δικαίου. Το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, λοιπόν, (από εδώ και στο εξής ΔΕΕ) έδωσε σε ορισμένες σημαδιακές αποφάσεις του απάντηση στο ζήτημα, κάνοντας μια κρίσιμη διάκριση μεταξύ αφενός κάθετου άμεσου αποτελέσματος, που αφορά τη δυνατότητα επίκλησης δικαίου της Ένωσης από ιδιώτη έναντι του κράτους και αφετέρου οριζόντιου, που αφορά την επίκλησή του στις σχέσεις μεταξύ ιδιωτών.
Κάθετο Άμεσο Αποτέλεσμα Οδηγίας
Η απόφαση του ΔΕΕ επί προδικαστικών ερωτημάτων που τεθήκαν ενώπιον του από τη Βουλή των Λόρδων στην υπόθεση Marshall vs Southampton & South-West Hampshire Area Health Authority (στο εξής Authority) αναγνώρισε την ιδιότητα καθέτου αμέσου αποτελέσματος οδηγίας σε κάθε περίπτωση. Η Helen Marshall απολύθηκε από την Authority, διότι είχε συμπληρώσει το ανώτατο όριο ηλικίας, από το όποιο και έπειτα αποκτούσαν οι γυναίκες το δικαίωμα συνταξιοδότησης από το Δημόσιο, και το όποιο δυνάμει νομοθεσίας του Ηνωμένου Βασιλείου διέφερε από το αντίστοιχο ανώτατο όριο ηλικίας για τους άνδρες. Το μέτρο αυτό θεωρήθηκε άδικο, επειδή εισήγαγε ευθέως έμφυλη διάκριση και ερχόταν σε σύγκρουση με την Οδηγία 76/207/ΕΟΚ, η οποία εισήγαγε την αρχή της ίσης μεταχείρισης ανδρών και γυναικών σε ζητήματα απασχόλησης, περιλαμβανομένων των προϋποθέσεων απόλυσης από την εργασία.
Αν και το ΔΕΕ κλήθηκε, αρχικά, να αποφανθεί για άλλο θέμα, συγκεκριμένα το επιτρεπτό του a priori περιορισμού του ύψους της αποζημίωσης του άρθρου 6 της οδηγίας 76/207 από εθνική νομοθεσία και την επιδίκαση ή όχι τόκων, επ’ ευκαιρία ξεκαθάρισε πως οι οδηγίες αναπτύσσουν κατ’ αρχήν κάθετο άμεσο αποτέλεσμα. Αυτό σημαίνει ότι ιδιώτης (όπως η Helen Marshall) έχει το δικαίωμα να επικαλείται δικαιώματά του απορρέοντα από ενωσιακή οδηγία μόνο κατά κρατικής αρχής (όπως η Authority που είναι δημόσια υπηρεσία), ασκώντας προσφυγή σε εθνικό διοικητικό δικαστήριο. Η απόφαση Marshall, αν και ακολουθείται πιστά από τη νομολογία του ΔΕΕ, αποκλείει κατ’ αρχήν την ανάπτυξη οριζόντιου αμέσου αποτελέσματος από τις οδηγίες, γεγονός που αφήνει ακάλυπτες τις «οριζόντιες» σχέσεις ιδιωτών. Το ΔΕΕ, χωρίς να ανατρέψει την απόφασή του, κάλυψε ερμηνευτικά τα κενά που αφήνει η Marshall, επινοώντας τέσσερις τρόπους παράκαμψής της και ουσιαστικά κατ’ εξαίρεση ανάπτυξης και οριζόντιου αμέσου αποτελέσματος από οδηγία.
Τρόποι Παράκαμψης της Νομολογίας Marshall
Ο πρώτος τρόπος αφορά τη διεύρυνση της έννοιας της κρατικής αρχής, ώστε αυτή να περιλαμβάνει πέρα από το κράτος και άλλους οργανισμούς (συνήθως υπό τη μορφή νομικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου), οι οποίοι συστήνονται με πράξη του αρμόδιου διοικητικού οργάνου και προσφέρουν υπηρεσίες κοινής ωφέλειας (ηλεκτροδότηση, υδροδότηση κ.τ.λ.). Προϋπόθεση εδώ είναι ακόμη να κατέχει το Δημόσιο μεγάλο μετοχικό κεφάλαιο της εταιρίας και να ασκεί επιρροή πάνω της. Χαρακτηριστική είναι η σχετική απόφαση του ΔΕΕ στην υπόθεση Foster vs British Gas, όπου υποστηρίχτηκε πως η British Gas, που παρείχε μονοπωλιακά ενέργεια, υπάγεται στην ευρύτερη έννοια της κρατικής αρχής, διότι πληρούσε τις ανωτέρω προϋποθέσεις, και άρα ισχύει και για αυτήν το κάθετο άμεσο αποτέλεσμα.
Ένας δεύτερος τρόπος είναι η ερμηνεία εθνικού νόμου υπό το φως του ενωσιακού δικαίου, καθώς το τελευταίο έτσι κι αλλιώς υπερέχει γενικώς έναντι του εθνικού στην ιεραρχική πυραμίδα των κανόνων δίκαιου. Αυτή η λύση προτείνεται από το ΔΕΕ, ώστε, σε περιπτώσεις πλημμελούς ή μη ενσωμάτωσης οδηγίας από το κράτος, οι ίδιοι οι εθνικοί δικαστές να «αποκαταστήσουν» κατά κάποιον τρόπο την ομοιομορφία στην εφαρμογή του ενωσιακού δικαίου, ερμηνεύοντας το εθνικό σε συμφωνία με το περιεχόμενο της οδηγίας. Η υποχρέωσή τους αυτή ξεκινά την επομένη της εκπνοής της προθεσμίας μεταφοράς και καθόλου δεν απαλλάσσει το κράτος από την υποχρέωσή του για πλήρη ενσωμάτωση της οδηγίας, έστω και καθυστερημένα. Επιπρόσθετα είναι δυνατή η ανάπτυξη άμεσου αποτελέσματος οδηγίας σε οριζόντια σχέση, όταν το ουσιαστικό περιεχόμενο της οδηγίας ενσωματώνει και εξειδικεύει μια γενικότερη αρχή του ενωσιακού δίκαιου. Αυτό άλλωστε είναι απολύτως λογικό, καθώς οι γενικές αρχές, που διατρέχουν το ενωσιακό δίκαιο από άκρη σε άκρη, συνιστούν αναπόσπαστο κομμάτι του πρωτογενούς ενωσιακού δικαίου και επομένως είναι δεσμευτικές για τα κράτη-μέλη. Σήμερα σε μεγάλο βαθμό απαντώνται στο κείμενο του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, ο οποίος κατέστη βέβαια δεσμευτικός αρκετά πρόσφατα και, συγκεκριμένα, το 2009 με τη Συνθήκη της Λισαβόνας. Χαρακτηριστική είναι η σχετική απόφαση του ΔΕΕ στην υπόθεση Mangold vs Helm, που αφορούσε ηλικιακή διάκριση σε βάρος του κυρίου Mangold στην εργασία του. Η απαγόρευση πάσης φύσεως διακρίσεων, μεταξύ άλλων και ηλικιακών, είναι θεμελιώδης ενωσιακή αρχή και άρα ιδιώτης μπορεί να επικαλείται οδηγία, ακόμη και πλημμελώς ή μη ενσωματωμένη, κατά ιδιώτη, εφόσον εξειδικεύει τέτοια γενική αρχή.
Τέλος, αν καμία από τις ανωτέρω λύσεις δεν ανταποκρίνεται στην επίμαχη περίπτωση και ο ιδιώτης έχει υποστεί ζημία από καθυστέρηση του κράτους να ενσωματώσει εμπρόθεσμα ή σωστά οδηγία, αυτό θα πρέπει να τον αποζημιώσει για την καθυστέρηση ή την πλημμελή ενσωμάτωση. Η τελευταία αυτή περίπτωση που αποτελεί κατ’ ουσίαν ultimum refugium, όταν ο ιδιώτης δεν μπορεί να καλυφθεί από αλλού, απαντά στην πολύ απλή λογική, που αναπτύχτηκε ήδη από τον 19ο αιώνα στον χώρο του δημοσίου δίκαιου, ότι, όταν το κράτος ζημιώσει παράνομα τον διοικούμενο, οφείλει να ανορθώσει τη ζημία. Προϋπόθεση βεβαίως είναι η ύπαρξη ζημίας του διοικουμένου που να συνδέεται αιτιωδώς με την παράνομη αργοπορία του κράτους να εναρμονίσει την εθνική του πολιτική σύμφωνα με ενωσιακή οδηγία, που απονέμει δικαιώματα σε ιδιώτες.
Το ΔΕΕ εξέτασε αυτή τη λύση στην υπόθεση-ορόσημο Francovich vs Δημοκρατία της Ιταλίας, όπου ο Andrea Francovich ζημιώθηκε, αφενός μεν επειδή η εταιρία, όπου εργαζόταν, πτώχευσε αφετέρου δε επειδή η Ιταλία παρέλειψε να ενσωματώσει εμπρόθεσμα την οδηγία 80/987/ΕΟΚ, που προέβλεπε μεγαλύτερη προστασία των μισθωτών σε περίπτωση αφερεγγυότητας του εργοδότη τους. Εν προκειμένω, η οικονομική ζημία του Francovich δεν γινόταν να καλυφθεί από πουθενά, καθώς εκείνος δεν μπορούσε, όπως προείπαμε, να επικαλεστεί δικαίωμά του από την παραπάνω οδηγία κατά της ιδιωτικής εργοδότριας εταιρίας. Το ΔΕΕ, λοιπόν, αναγνωρίζοντας την ανάγκη να αποκατασταθεί από κάπου η ζημία του Francovich, καθιέρωσε την παράλειψη εμπρόθεσμης ενσωμάτωσης οδηγίας στην εθνική έννομη τάξη ως λόγο γένεσης αστικής ευθύνης του κράτους κι έτσι, το ιταλικό Δημόσιο κλήθηκε να τον αποζημιώσει γενναιόδωρα! Η «αγωγή Francovich» εκδικάζεται σήμερα σε όλα τα εθνικά δικαστήρια, εφόσον πληρούνται οι ανωτέρω προϋποθέσεις.
ΕΝΔΕΙΚΤΙΚΗ ΠΗΓΗ
- Ευγενία Ρ. Σαχπεκίδου, Ευρωπαϊκό Δίκαιο, 3η Έκδοση, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2022.
