Της Βασιλικής Φώτη,
Η απονομή της σύνταξης στον ασφαλισμένο δικαιούχο δίνεται εφόσον αυτός εξωτερικεύσει τη βούλησή του υποβάλλοντας σχετική αίτηση, η οποία αποδεικνύει το θεμελιωμένο συνταξιοδοτικό δικαίωμα του ασφαλισμένου. Ακριβώς αυτή η απαίτηση της σύμπραξης του ασφαλισμένου με την υποβολή αίτησης για την απονομή σύνταξης δημιούργησε μια από τις πιο σημαντικές παθογένειες της ελληνικού κοινωνικού και γραφειοκρατικού συστήματος, καθόσον συγκεντρωνόντουσαν ανά τα χρόνια μεγάλος αριθμός αιτήσεων, οι οποίες λόγω της βραδυκίνητης γραφειοκρατίας παρέμεναν για μεγάλα διαστήματα εκκρεμείς.
Λύση στην παραπάνω κατάσταση των εκκρεμών αιτήσεων επιχείρησε να δώσει ο νομοθέτης με πρόσφατες μεταρρυθμίσεις και συγκεκριμένα με τους ν.4670/20 και ν.4798/2021 που αφορούσαν: ο μεν πρώτος σε οργανωτικές δομές και στους κανόνες ψηφιοποίησης της συνταξιοδοτικής διαδικασίας, ο δε δεύτερος, με το άρθρο 255, στη σύμπραξη των πιστοποιημένων επαγγελματιών που μπορούν εφεξής να συμπράττουν στη διαδικασία απονομής των συνταξιοδοτικών παροχών, ως μια προσπάθεια επιτάχυνσης της όλης διαδικασίας.
Το παρόν άρθρο αυτό ακριβώς θα αποπειραθεί να εξετάσει και να αναλύσει, ήτοι την σύμπραξη των πιστοποιημένων επαγγελματιών με τον e-ΕΦΚΑ για την προετοιμασία και την έκδοση συνταξιοδοτικών αποφάσεων, κυρίως όμως θα επιχειρήσει να εστιάσει στην ανάδειξη των κανονιστικών και δικαιοπολιτικών ζητημάτων που εγείρει η παρέμβαση του ιδιωτικού τομέα στη σφαίρα της δημόσιας διοίκησης.
Ειδικότερα, η δυνατότητα σύμπραξης πιστοποιημένων επαγγελματιών με τον e-ΕΦΚΑ, με στόχο την επίσπευση της ιδιαίτερα βραδείας διαδικασίας παροχής συνταξιοδοτικών παροχών, κατοχυρώνεται στο εδάφιο α. του άρθρου 255 του ν.4798/2021, όπου ορίζεται ρητώς ότι: «Πιστοποιημένοι επαγγελματίες μπορούν να συμπράττουν, σύμφωνα με τους όρους του κεφαλαίου αυτού, στη διαδικασία απονομής συνταξιοδοτικών παροχών (κύριων συντάξεων, και επικουρικών συντάξεων) από τον Ηλεκτρονικό Εθνικό Φορέα Κοινωνικής Ασφάλισης (e-ΕΦΚΑ)». Με τον όρο «σύμπραξη» νοείται η παραχώρηση καθηκόντων του δημοσίου σε ιδιώτες, αποτελεί δε έκφανση της ιδιωτικοποίησης (functional privatization), μεταφορά δηλαδή δημοσίων καθηκόντων σε ιδιωτικά χέρια.
Οι πιστοποιημένοι αυτοί επαγγελματίες μπορεί να είναι δικηγόροι, φοροτεχνικοί, και λογιστές. Ειδικότερα, η παράγραφος 7 του ως άνω άρθρου του ν.4798/2022 εισάγει ότι θα παρέχεται εξουσιοδότηση στον Υπουργό Εργασίας και Κοινωνικής Ασφάλισης για την αποσαφήνιση της έννοιας επιμόρφωσης και πιστοποίησης των επαγγελματιών αυτών.
Σε ό,τι αφορά την πιστοποίηση, ως καθ’ ύλην αρμόδιος φορέας ορίζεται ο e-ΕΦΚΑ, όπως αυτό εκπροσωπείται από τον Διοικητή του ή από τους Υποδιοικητές του, κατόπιν ορισμού τους από τον Διοικητή. Η Επιτροπή Πιστοποίησης απαρτίζεται συνολικά από πέντε άτομα, τα οποία διαθέτουν εμπειρία και ειδικεύονται σε κοινωνικοασφαλιστικά θέματα, εκ των οποίων ένα μέλος προτείνεται από την Ολομέλεια των Δικηγορικών Συλλόγων και ένα μέλος προτείνεται από το Οικονομικό Επιμελητήριο.
Τα καθήκοντα που μπορούν να αναλάβουν οι πιστοποιημένοι επαγγελματίες, βάσει του εδαφ. β΄ του άρθ. 255 παρ. 1, είναι αφενός να διαπιστώνουν το χρόνο ασφάλισης σε έναν ή περισσότερους οργανισμούς κύριας ή επικουρικής ασφάλισης και να εκδίδουν σχετική βεβαίωση· αφετέρου δε να διαπιστώνουν την ύπαρξη ή μη οφειλομένων εισφορών του αυτοαπασχολούμενου ή ελεύθερου επαγγελματία ασφαλισμένου και να εκδίδουν σχετική βεβαίωση ή να υποβάλλουν αίτηση για ρύθμιση· να υπολογίζουν το οφειλόμενο ποσό για την αναγνώριση πλασματικού χρόνου και να εκδίδουν σχετική βεβαίωση, ενώ τέλος οφείλουν να συντάσσουν σχέδιο απόφασης προσωρινής σύνταξης, καθώς και οριστικής κύριας και επικουρικής σύνταξης και να εκδίδουν την προσυνταξιοδοτική βεβαίωση του άρθρου 47 του ν. 2676/1999.
Περαιτέρω, στο εδάφιο δ. της ίδιας παραγράφου αναφέρεται ότι: «σχέδια και βεβαιώσεις που συντάσσουν και εκδίδουν οι πιστοποιημένοι επαγγελματίες παράγουν πλήρη απόδειξη ως προς τα στοιχεία που εμπεριέχονται σε αυτές». Αυτό σημαίνει ότι οι εκδοθείσες από τους πιστοποιημένους επαγγελματίες βεβαιώσεις αποτελούν την βάση για τις αρμόδιες υπηρεσίες του e-ΕΦΚΑ για τον υπολογισμό του ύψους του ποσού των συνταξιοδοτικών παροχών του ασφαλισμένου, και κατόπιν τούτου εκδίδουν μια ατομική διοικητική πράξη για την απονομή της σύνταξης, η οποία αναρτάται στην προσωπική θυρίδα του πολίτη στην Ενιαία Ψηφιακή Πύλη της Δημόσιας Διοίκησης, σύμφωνα με τα όσα ορίζει η παράγραφος 2 του άρθρου 26 του ν.4727/2020.
Αυτό που αξίζει να σημειωθεί είναι ότι οι υπάλληλοι του ΕΦΚΑ που προβαίνουν στην πράξη απονομής σύνταξης, κύριας ή επικουρικής ή εφάπαξ παροχής, με βάση τα σχέδια και τις βεβαιώσεις των πιστοποιημένων επαγγελματιών απαλλάσσονται από οποιαδήποτε ευθύνη για στοιχεία των πράξεων που οφείλονται σε σφάλματα των βεβαιώσεων. Σε κάθε υπηρεσία του e-ΕΦΚΑ, πάντως, ο Διοικητής του οργανισμού ορίζει αρμόδιους υπαλλήλους για την απρόσκοπτη συνεργασία και συνεπικουρία των πιστοποιημένων επαγγελματιών από τον φορέα παροχής υπηρεσιών κοινωνικής ασφάλισης.
Αναμφίβολα, η ανωτέρω περιγραφείσα και πλέον διαμορφωθείσα κατάσταση, την οποία ο νόμος ευαγγελίζεται ως «σύμπραξη ιδιωτών επαγγελματιών» αποτελεί μια προσπάθεια υποβοήθησης του έργου του Δημοσίου με στόχο την επιτάχυνση της διαδικασίας απονομής συνταξιοδοτικών παροχών. Είναι όμως η εν λόγω πρακτική σύμφωνη με το Σύνταγμα, με την έννοια ότι παρατηρείται μια εισχώρηση του ιδιωτικού τομέα στην λειτουργία του δημοσίου;
Αποτελεί παγιωμένη παραδοχή ότι η δημόσια κοινωνική ασφάλιση είναι άρρηκτα συνδεδεμένη με τον πυρήνα της ίδιας της κρατικής εξουσίας. Συνιστά δε όχι απλώς ένα ατομικό δικαίωμα αλλά και μια θεσμική εγγύηση ή διαφορετικά μια κοινωνική υποχρέωση της πολιτείας απέναντι στους πολίτες της. Έτσι, επιτελείται ένας σκοπός δημοσίου συμφέροντος και μέσω του θεσμού της κοινωνικής ασφάλισης, εκδηλώνεται —όπως και μέσω της κοινωνικής πρόνοιας— η κοινωνική αλληλεγγύη και ασκείται κοινωνική πολιτική.
Η νομολογία του ΣτΕ υποστηρίζει ότι ενόψει ακριβώς αυτού του δημοσίου σκοπού που υπηρετεί η κοινωνική ασφάλιση, και σύμφωνα με το άρθρο 22 παράγραφος 5 του Συντάγματος, πρέπει η διαδικασία για την παροχή της να ανάγεται αποκλειστικά στο κράτος ή σε νομικά πρόσωπα Δημοσίου Δικαίου. Και αυτό γιατί με αυτόν τον τρόπο η ανάθεση της υποχρεωτικής κοινωνικής ασφάλισης, τόσο της κύριας όσο και της επικουρικής, σε δημόσιους φορείς (κράτος ή ν.π.δ.δ.) έγινε για λόγους δημοσίου συμφέροντος και, ειδικότερα, ως εγγύηση προς όσους υποχρεωτικώς ασφαλίζονται ή καταβάλλουν ασφαλιστικές εισφορές.
Περαιτέρω, αυτό που αξίζει να σημειωθεί είναι ότι η σύμπραξη των ιδιωτών θα ήταν ίσως σύμφωνη με το Σύνταγμα αν αυτή περιορίζονταν απλώς σε μια υποστήριξη του έργου των αρμόδιων υπηρεσιών του ΙΚΑ. Εντούτοις, η σύμπραξη εν προκειμένω δεν περιορίζεται εκεί αλλά εκτείνεται σε άσκηση αποφασιστικών αρμοδιοτήτων, ενέχει δηλαδή άσκηση δημόσιας εξουσίας κατ’ ανεπίτρεπτη υποκατάσταση της ασφαλιστικής Διοικήσεως και συνεπώς αντίκειται στα άρθρα 22 παρ. 5 και 103 του Συντάγματος, σύμφωνα με τα οποία η ασφαλιστική Διοίκηση είναι η μόνη αρμόδια να εκδίδει με δικά της όργανα (μονομελή σε πρώτο βαθμό, ήτοι υπηρετούντες υπαλλήλους, και συλλογικά σε δεύτερο βαθμό) την πράξη απονομής συντάξεως, που αποτελεί διαρκή διοικητική πράξη αποβλέπουσα στο πρόσωπο του ασφαλισμένου στο πλαίσιο της Δημοσίου Δικαίου ασφαλιστικής σχέσεως μεταξύ αυτού και του ασφαλιστικού φορέα, με ανεκτό μόνον βοηθητικό ρόλο τρίτων προσώπων μη ανηκόντων στην οργανική δομή της.
Πάντως, επί του πρακτέου, η άσκηση διοικητικού έργου από τους πιστοποιημένους ιδιώτες δε μπορεί να τους μετατρέψει σε οιονεί διοικητικά όργανα, αφού αυτοί ενεργούν σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές που δίνονται από τη Διοίκηση με τη μορφή εγκυκλίων.
Στην απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας 320/2020 ορίζονται με σαφήνεια τα κριτήρια για τη σύννομη παραχώρηση δημόσιας υπηρεσίας σε ιδιώτες. Το Ανώτατο Ακυρωτικό Δικαστήριο της χώρας στην εν λόγω απόφαση έκρινε ότι η παραχώρηση δημοσίων καθηκόντων σε ιδιωτικά χέρια είναι σύννομη προς τις επιταγές του Συντάγματος μόνο εφόσον οι ιδιώτες τελούν υπό την εποπτεία της διοίκησης.
Συγκεκριμένα, προκείμενου η άσκηση δημοσίων καθηκόντων να είναι σύννομη με τα όσα ορίζει το Σύνταγμα πρέπει να συντρέχουν τα εξής: η μη υποκατάσταση του φορέα άσκησης δημόσιας εξουσίας από το φυσικό πρόσωπο ή το νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου, η δυνατότητα (και όχι υποχρέωση) εκτίμησης των βεβαιώσεων που εκδίδουν οι ιδιώτες εκ μέρους του καθ’ ύλην αρμόδιου διοικητικού οργάνου και τέλος η δυνατότητα ουσιαστικού επανελέγχου του έργου των εξειδικευμένων ιδιωτών.
Ενόψει της παράθεσης των ανωτέρω νομολογιακών όρων, ο Ψήμμας είχε διατυπώσει την άποψη ότι: «Οι όροι νόμιμης ανάθεσης διοικητικών καθηκόντων σε καθ’ ύλην εξειδικευμένους ιδιώτες επιτρέπει, κατά την ταπεινή μου γνώμη, να διατυπώσουμε την κρίση ότι οι ρυθμίσεις του άρθρου 255 του ν. 4798/2021 περί σύμπραξης πιστοποιημένων επαγγελματικών (δικηγόρων, λογιστών-φοροτεχνικών) στη διαδικασία απονομής συνταξιοδοτικών παροχών του δημόσιου «πυλώνα» (κύριες και επικουρικές συντάξεις) οδηγούν στη μερική ιδιωτικοποίηση μιας κοινωφελούς δημόσιας υπηρεσίας, υπερβαίνοντας τα θεσμικά όρια της παραχώρησης διοικητικού έργου σε φυσικά πρόσωπα ή σε νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου».
Πράγματι, αυτήν η άποψη βρίσκει έρεισμα στα εξής: πρώτον, ο τρόπος επιμόρφωσης των πιστοποιημένων επαγγελματιών δεν πληροί τον όρο του αποκλειστικού ελέγχου και εποπτείας εκ μέρους του Κράτους ή του αρμόδιου νομικού προσώπου Δημοσίου Δικαίου κατά τη διαδικασία της αξιολόγησης, καθόσον ο e-ΕΦΚΑ δεν συνιστά τον μοναδικό φορέα χορήγησης της πιστοποίησης αυτής στους ιδιώτες. Δεύτερον, στην Υπουργική Απόφαση δεν προσδιορίζεται η χρονική διάρκεια που απαιτείται προκειμένου οι ιδιώτες αυτοί να εκπαιδευτούν κατάλληλα, με αποτέλεσμα να μην αποδεικνύεται η επάρκεια των απονεμόμενων δεξιοτήτων, ούτως ώστε να δύνανται οι εγγεγραμμένοι στο Μητρώο πιστοποιημένων επαγγελματιών να ασκήσουν με νόμιμο κι αποτελεσματικό τρόπο μια ιδιαιτέρως περίπλοκη αποστολή δημοσίου δικαίου.
Τρίτον, οι πιστοποιημένοι επαγγελματίες δεν φαίνεται να εκδίδουν απλώς διαπιστωτικές πράξεις (σχετικά με τον χρόνο ασφάλισης, την ύπαρξη ή μη οφειλόμενων εισφορών κ.λπ.) αλλά, προβαίνουν στον υπολογισμό του ύψους του ποσού της σύνταξης, του χρόνου ασφάλισης και ακόμα προβαίνουν στη σύνταξη σχεδίου προσωρινής και οριστικής σύνταξης και τέλος εκδίδουν την προσυνταξιοδοτική βεβαίωση. Συνεπώς, με την επιφόρτιση στους ιδιότητες όλων αυτών των αρμοδιοτήτων, αυτοί κατατείνουν προς την υποκατάσταση των δημοσίων οργάνων, κι αυτό σημαίνει ότι παραβιάζεται ο πρώτος όρος αναφορικά με την σύννομη επέμβαση των ιδιωτών στη σφαίρα της δημόσιας εξουσίας.
Παρά τις νομολογιακές και θεωρητικές αντίθετες απόψεις που διατυπώθηκαν για τον θεσμό αυτό της παρείσφρησης του ιδιωτικού στην σφαίρα του δημοσίου κοινωνικοασφαλιστικού φορέα, αποτελεί μια πραγματικότητα, της οποίας η ύπαρξη ανάγεται σε υπαρκτό δικαιολογητικό λόγο δημοσίου συμφέροντος, ήτοι την αποσυμφόρηση του συστήματος του e-ΕΦΚΑ από τις πολυάριθμες αξιώσεις των ασφαλισμένων του και τις εκκρεμείς αιτήσεις τους για απονομή σύνταξης.
Κατά την άποψή μου, ναι μεν οι συντάκτες του νόμου θεσμοθέτησαν την υποκατάσταση του κοινωνικοασφαλιστικού φορέα από πιστοποιημένους ιδιώτες, εντούτοις δεν πρέπει να λησμονούμε ότι ο τρόπος αυτός συνιστά μια δομική ρωγμή στις αρχές της συνέχειας και της δημόσιας διοίκησης, ενώ συγχρόνως παραβιάζεται η αρχή της ισότητας των ασφαλισμένων-δικαιούχων καθώς de facto εξυπηρετούνται κατά προτεραιότητα όσοι επιλέξουν να καταφύγουν στις υπηρεσίες των πιστοποιημένων επαγγελματιών ακόμα κι εάν είχαν καταθέσει μεταγενέστερη αίτηση συνταξιοδότησης στον e-ΕΦΚΑ.
Για τον λόγο αυτό σαφώς και πρέπει να ικανοποιηθεί ο σκοπός δημοσίου συμφέροντος και οι αξιώσεις των ασφαλισμένων πολιτών, που αποτελούν μάλιστα και θεσμική εγγύηση του κράτους, όμως μήπως αυτό θα μπορούσε να επιτευχθεί με έναν τρόπο διαφορετικό, ώστε να μην θίγονται άλλες υπέρτερες της θεσμικής αυτής εγγύησης αρχές, ήτοι η αρχή της ισότητας; Με άλλα λόγια, οι συντάκτες του νόμου αλλά και το ίδιο το κράτος αντί να παραχωρήσουν δημόσια καθήκοντα στους ιδιώτες, συγχέοντας δυο μεταξύ τους ασυμβίβαστους φορείς, θα μπορούσαν να ενισχύσουν και να στελεχώσουν το διοικητικό προσωπικό του e-ΕΦΚΑ ή να προβούν σε βελτίωση του ψηφιακού συστήματος για απονομή των συνταξιοδοτικών παροχών.
ΕΝΔΕΙΚΤΙΚΕΣ ΠΗΓΕΣ
- Άγγελος Στεργίου, Δίκαιο Κοινωνικής Ασφάλισης, 4η έκδοση, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2022, σ. 791.
- Θ. Ψήμμας, ΔΤΚΑ (Περιοδικό), Τεύχος 3/2021.
- ΣτΕ 750/2023.
