Του Κωνσταντίνου Γκότση,
Τα δημοσιονομικά αποτελούν έναν από τους βασικότερους τομείς διένεξης στην οικονομική επιστήμη, καθώς είναι, ίσως, διαχρονικά ένα από τα κυριότερα κομμάτια πολιτικής μιας Κυβέρνησης, που καθορίζει, σε μεγάλο βαθμό, τις προτεραιότητές της, την αποτελεσματικότητά της και την υπευθυνότητά της. Επιπρόσθετα, η δημοσιονομική πολιτική συνθέτει κιόλας τα εργαλεία μια Κυβέρνησης, με σκοπό να προωθήσει την οικονομική σταθερότητα, την ανάπτυξη και να αμβλύνει τις ανισότητες, μεταξύ άλλων.
Στο παρόν άρθρο, θα εξετάσουμε τον αντίκτυπο που μπορεί να έχει η άσκηση επεκτατικής δημοσιονομικής πολιτικής, με την πλειονότητα των οικονομολόγων να συγκλίνει, κατά κύριο λόγο, σε δύο ενδεχόμενα: το “crowding out effect” και το “crowding in effect”. Ουσιαστικά, τα δύο αυτά φαινόμενα αποτελούν τις δύο πιθανές επιπτώσεις της δημοσιονομικής «χαλάρωσης».
Σύμφωνα με το crowding out effect, η αύξηση των κρατικών δαπανών αποτυγχάνουν να αυξήσουν τη συνολική ζήτηση στην οικονομία, διότι τα όποια οφέλη αντισταθμίζονται από την ισοδύναμη μείωση στις δαπάνες και τις επενδύσεις του ιδιωτικού τομέα. Υπάρχουν δύο υποπεριπτώσεις που οδηγούν σε αυτό το φαινόμενο:
- Στην πρώτη περίπτωση, οι αυξημένες κρατικές δαπάνες χρηματοδοτούνται μέσω της αύξησης των φόρων. Αυτό, προφανώς, θα επιφέρει μείωση του διαθέσιμου εισοδήματος των νοικοκυριών και των επιχειρήσεων. Με τις υπόλοιπες μεταβλητές στην οικονομία να παραμένουν σταθερές, η αύξηση του φόρου στους καταναλωτές θα οδηγήσει σε χαμηλότερες καταναλωτικές δαπάνες. Επομένως, οι υψηλότερες κρατικές δαπάνες που χρηματοδοτούνται από υψηλότερους φόρους δεν θα πρέπει να αυξάνουν τη συνολική ζήτηση, επειδή η αύξηση των δημοσίων δαπανών αντισταθμίζεται από την πτώση των καταναλωτικών δαπανών.
- Στη δεύτερη περίπτωση, οι αυξημένες κρατικές δαπάνες δημιουργούν έλλειμμα στον προϋπολογισμό και, άρα, χρηματοδοτούνται με δανεισμό. Στις περισσότερες περιπτώσεις, ο δανεισμός προέρχεται από τον ιδιωτικό τομέα, είτε πουλώντας κρατικά ομόλογα είτε εκδίδοντας νέα. Εάν ο ιδιωτικός τομέας αγοράσει αυτούς τους κρατικούς τίτλους, δεν θα μπορεί να χρησιμοποιήσει αυτά τα χρήματα για τη χρηματοδότηση επενδύσεων του ιδιωτικού τομέα. Επίσης, εάν η Κυβέρνηση χρειαστεί να πουλήσει περισσότερους τίτλους, ίσως χρειαστεί να αυξήσει τα επιτόκια των ομολόγων της για να προσελκύσει κόσμο να αγοράσει. Για παράδειγμα, στην Ε.Ε., οι αποδόσεις των ομολόγων αυξήθηκαν το 2011, επειδή οι αγορές ανησυχούσαν για τα επίπεδα χρέους της Ε.Ε.. Ως εκ τούτου, ο αυξημένος κρατικός δανεισμός ήταν εις βάρος των υψηλότερων επιτοκίων του δημόσιου χρέους. Αυτά τα υψηλότερα επιτόκια των ομολόγων οδηγούν σε υψηλότερα επιτόκια ευρύτερα στην οικονομία και είναι πιθανό να αποθαρρύνουν τις επενδύσεις και τις δαπάνες του ιδιωτικού τομέα. Επομένως, ο κρατικός δανεισμός παραγκωνίζει τις επενδύσεις του ιδιωτικού τομέα.
Επιπλέον, υποστηρίζεται ότι οι επενδύσεις του ιδιωτικού τομέα τείνουν να είναι πιο αποτελεσματικές από τις επενδύσεις του δημόσιου τομέα, γεγονός που θέτει εμπόδια στην (πραγματική) οικονομική ανάπτυξη.
Το crowding in effect συμβαίνει όταν η επεκτατική δημοσιονομική πολιτική και, συγκεκριμένα, οι υψηλότερες κρατικές δαπάνες οδηγούν σε αύξηση των επενδύσεων από τον ιδιωτικό τομέα και, κατ’ επέκταση, σε ενίσχυση της οικονομικής ανάπτυξης (ή απλά μεγέθυνσης). Αυτό συμβαίνει, διότι ενθαρρύνουν τις επιχειρήσεις να επενδύσουν είτε άμεσα με επιχορηγήσεις είτε έμμεσα, τονώνοντας την κατανάλωση (δηλαδή τη ζήτηση), με αποτέλεσμα να δημιουργούνται κερδοφόρες επενδυτικές ευκαιρίες.
Το φαινόμενο αυτό, όμως, παρουσιάζεται όποτε η οικονομία βρίσκεται σε ύφεση ή παρουσιάζει επίπεδα ανάπτυξης χαμηλότερα από αυτά που μπορεί να επιτύχει δυνητικά. Εάν η οικονομία βρίσκεται σε ύφεση, υπάρχουν αναξιοποίητες αποταμιεύσεις του ιδιωτικού τομέα. Επομένως, εάν η Κυβέρνηση δανειστεί από τον ιδιωτικό τομέα, τότε δεν μειώνει τις επενδύσεις του ιδιωτικού τομέα, επειδή εξακολουθούν να υπάρχουν επαρκή επίπεδα αποταμίευσης. Εάν η επεκτατική δημοσιονομική πολιτική οδηγήσει σε σημαντική αύξηση της οικονομικής ανάπτυξης, τότε αυτό θα οδηγήσει σε υψηλότερα εισοδήματα και υψηλότερο επίπεδο αποταμίευσης. Αυτή η ανάπτυξη και οι υψηλότερες αποταμιεύσεις θα αυξήσουν τις επενδύσεις του ιδιωτικού τομέα, τουλάχιστον βραχυπρόθεσμα.
Επιπλέον, αν υπάρχει αποπληθωρισμός και, παράλληλα, τα επιτόκια είναι πολύ χαμηλά, κοντά στο μηδέν (παγίδα ρευστότητας), τότε ο υψηλότερος κρατικός δανεισμός είναι απίθανο να έχει αυξητική επίδραση στα επιτόκια. Σε μια κατάσταση αποπληθωρισμού, τα πραγματικά επιτόκια (ονομαστικά επιτόκια μείον ο πληθωρισμός) μπορεί να είναι αρκετά υψηλά. Επομένως, εάν οι κρατικές δαπάνες μειώνουν τον αποπληθωρισμό, μπορεί, πράγματι, να συμβάλουν στη μείωση των πραγματικών επιτοκίων και, συνεπώς, στην αύξηση των επενδύσεων του ιδιωτικού τομέα. Για παράδειγμα, μετά τη Μεγάλη Ύφεση του 2008-13, το υψηλότερο χρέος οδήγησε σε πτώση των αποδόσεων των ομολόγων.
Όταν, όμως, η οικονομία επιστρέψει στα δυνητικά επίπεδα ανάπτυξης, τα επιτόκια μπορεί να αρχίσουν να αυξάνονται, αποθαρρύνοντας τις επενδύσεις. Εάν η ανάκαμψη είναι ισχυρή, μπορεί να δούμε αύξηση του πληθωρισμού. Ο αυξανόμενος πληθωρισμός θα ωθήσει την Κεντρική Τράπεζα να αυξήσει τα επιτόκια. Τα υψηλότερα επιτόκια θα μειώσουν τις επενδύσεις, καθώς θα αυξηθεί το κόστος του κεφαλαίου.
Τι μας δείχνεις, όμως, η εμπειρία; Η επεκτατική δημοσιονομική πολιτική, μέσω της αύξησης των κρατικών δαπανών, μπορεί όντως να λειτουργήσει πολύ θετικά σε περιόδους υφέσεων και κρίσεων, όταν δεν αξιοποιούνται, για διάφορους λόγους, πλήρως (και αποτελεσματικά) οι πόροι του ιδιωτικού τομέα ή όταν η οικονομία βρίσκεται σε παγίδα ρευστότητας. Ακόμα και σε κλάδους στρατηγικής σημασίας, οι στοχευμένες δημόσιες δαπάνες για τη μείωση του υψηλού κινδύνου ή για τη διαμόρφωση κερδοφόρων επενδύσεων κρίνεται θετική η δημοσιονομική «χαλάρωση». Όταν, όμως, αυτές οι πολιτικές αποφέρουν καρπούς και τονωθεί η οικονομική δραστηριότητα, αν συνεχιστεί η επεκτατική πολιτική θα αρχίσει να δημιουργεί αντίθετα αποτελέσματα (επιβράδυνση της ανάπτυξης, πληθωρισμό κ.λπ.), όπως προαναφέραμε. Κάτι που, εν μέρει, παρατηρήθηκε και τα τελευταία χρόνια, με την ανεξέλεγκτη αύξηση των κρατικών δαπανών και την υπερδιόγκωση των δημόσιων χρεών.
Καταλήγουμε, λοιπόν, πως βραχυπρόθεσμα πρέπει η Κυβέρνηση, συνετά, να αυξάνει τις δημόσιες δαπάνες της και να δημιουργεί, αν δεν γίνεται διαφορετικά, κάποια ελλείμματα, ώστε να αποφευχθούν άμεσα και ομαλά οι επιπτώσεις μια βαθιάς ύφεσης. Ωστόσο, ακόμα και βραχυπρόθεσμα, αυτό πρέπει να γίνεται με μεγάλη συντηρητικότητα και περιορισμούς, διότι, πρώτον, δεν είναι καθόλου εύκολο να υπολογιστεί το σωστό timing για τη διακοπή του κύκλου της δημοσιονομικής επέκτασης και, δεύτερον, οι κυβερνώντες, για σκοπούς πολιτικού οφέλους, προτιμούν να συνεχίσουν να δαπανούν, τουλάχιστον μέχρι να εξαλειφθούν εντελώς οι κίνδυνοι ύφεσης (και να προκληθούν άλλοι…). Αν παραταθεί η διάρκεια της δημοσιονομικής επέκτασης άσκοπα, πέρα από τη μείωση που θα προκληθεί στα πραγματικά εισοδήματα, την αύξηση του κόστους δανεισμού στον ιδιωτικό τομέα και την αναποτελεσματική κατανομή των πόρων, θα οδηγήσει, μακροπρόθεσμα, σε αύξηση της φορολογίας ή και υπερβολική μείωση των κρατικών δαπανών (που σημαίνει υποβάθμιση των δημόσιων οργανισμών), τα οποία θα οδηγήσουν, πιθανότατα, σε συρρίκνωση της οικονομικής δραστηριότητας. Συνεπώς, οι κρατικές δαπάνες που χρηματοδοτούνται από το χρέος οδηγούν σε μείωση του φυσικού όγκου των περιουσιακών στοιχείων που δημιουργούνται λόγω των μειωμένων ιδιωτικών παραγωγικών επενδύσεων (crowding out).
