Του Γιώργου Κουτσονίκα,
Ως διοικητική πράξη ορίζουμε τη μονομερή πράξη, με την οποία η Διοίκηση, μέσω των διοικητικών της οργάνων, θεσπίζει μια νομική ρύθμιση, επιδιώκοντας δημόσιο σκοπό. Η κυριότερη διάκριση των διοικητικών πράξεων είναι σε κανονιστικές και ατομικές, ενώ ειδικότερη υποκατηγορία των τελευταίων αποτελούν οι γενικές ατομικές πράξεις.
Οι κανονιστικές διοικητικές πράξεις έχουν χαρακτήρα γενικό και αφηρημένο (ΣτΕ 2756/86, 533/95). Εφαρμόζονται στα πρόσωπα τα οποία συγκεντρώνουν τις ορισμένες στη κανονιστική πράξη προϋποθέσεις, με άλλα λόγια σε μια κατηγορία προσώπων που προσδιορίζεται κατά τρόπο απρόσωπο. Έτσι, για παράδειγμα, η πράξη που θεσπίζει ειδική αποζημίωση για τον Περιφερειάρχη Δυτικής Ελλάδος είναι κανονιστική, καθώς η ρύθμιση δεν αφορά το συγκεκριμένο πρόσωπο που τη συγκεκριμένη χρονική στιγμή έχει τη θέση του Περιφερειάρχη, αλλά κάθε πρόσωπο το οποίο θα περάσει από τη συγκεκριμένη θέση, η οποία αποτελεί όργανο του κράτους. Τα στοιχεία, δηλαδή, που χρησιμοποιούνται στην εν λόγω πράξη δεν είναι καθοριστικά της ταυτότητας του προσώπου στο οποίο απευθύνεται.
Από την άλλη πλευρά, οι ατομικές διοικητικές πράξεις περιέχουν ρύθμιση εξατομικευμένη και συγκεκριμένη. Η ατομική διοικητική πράξη δεν απευθύνεται σε μια κατηγορία προσώπων, αόριστα προσδιορισμένη, αλλά σε συγκεκριμένο πρόσωπο (περισσότερα αν έχουμε σωρευτική), το οποίο καθορίζεται από τα στοιχεία της ταυτότητας του. Κατ’ αυτόν τον τρόπο, οι ατομικές πράξεις περιέχουν ονοματεπώνυμα, ηλικίες και διευθύνσεις των διοικουμένων. Αν μια πράξη αναφέρεται σε συγκεκριμένο ακίνητο, χωρία μνεία του ιδιοκτήτη, άρα χωρίς πρόσωπο, τότε πρόκειται για πραγματοπαγή ατομική διοικητική πράξη.
Αξιοπρόσεκτη είναι η γενική ατομική πράξη ως υποκατηγορία της ατομικής διοικητικής πράξης. Η συγκεκριμένη διοικητική πράξη έχει μεν γενικό χαρακτήρα, όπως η κανονιστική, εκδίδεται, όμως, ενόψει συγκεκριμένης περίπτωσης. Το περιεχόμενό της είναι εξατομικευμένο και ισχύει μόνο για τη συγκεκριμένη περίπτωση. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί η έγκριση ή η τροποποίηση του πολεοδομικού σχεδίου μιας περιοχής. Εδώ, ναι μεν ρυθμίσεις, όπως ο καθορισμός των ορίων δόμησης, έχουν γενικό χαρακτήρα, αφορούν, όμως, συγκεκριμένους χώρους, οι οποίοι δεν αποτελούν μια διακριτή κατηγορία, αλλά σύνολο ξεχωριστών περιπτώσεων με τοπικό δεσμό.
Ο τρόπος έκδοσης των διοικητικών πράξεων διαφέρει ανάλογα με το είδος τους. Οι κανονιστικές διοικητικές πράξεις εκδίδονται στο πλαίσιο νομοθετικής εξουσιοδότησης, όπως ορίζει το άρθρο 42 παρ. 2 εδάφιο β’ του Συντάγματος. Έχοντας, έτσι, ως νόμιμο έρεισμα τους τυπικό νόμο, έχουν και άμεση ισχύ. Αντιθέτως, οι ατομικές διοικητικές πράξεις εδράζονται, κατά κανόνα, σε μια κανονιστική πράξη την οποία εξειδικεύουν.
Συστατικό τύπο των κανονιστικών πράξεων αποτελεί η δημοσίευσή τους στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως από όπου αρχίζει και η προθεσμία δικαστικής προσβολής τους. Οι ατομικές διοικητικές πράξεις τελειούνται με την υπογραφή και τη χρονολόγησή τους και η προθεσμία δικαστικής προσβολής εκκινεί μετά την κοινοποίηση ή την πλήρη γνώση τους. Ιδιαιτερότητες συναντάμε στις γενικές ατομικές πράξεις, όπου απαιτείται η δημοσίευσή τους σε ΦΕΚ, όμως η προθεσμία δικαστικής προσβολής δύναται να αρχίζει μετά την κοινοποίηση ή πλήρη γνώση τους, όταν αυτές είναι εντοπισμένες (αφορούν, δηλαδή, ένα ακίνητο ή πολύ μικρό αριθμό ακινήτων).
Σε αυτό το σημείο πρέπει να γίνει λόγος για το τεκμήριο νομιμότητας. Σύμφωνα με το εν λόγω τεκμήριο, η διοικητική πράξη παράγει όλα τα έννομα αποτελέσματά της έναντι του αποδέκτη και τρίτων, μέχρις ότου ακυρωθεί, ανακληθεί ή καταργηθεί (ΣτΕ 32/47, 1555/80). Ακόμη, δηλαδή, και αν η διοικητική πράξη έρχεται σε αντίθεση με κανόνα δικαίου, συνεχίζει να διατηρεί την ισχύ της, μέχρι να αναγνωριστεί η, τυχόν, ελαττωματικότητά της.
Οι κανονιστικές και οι ατομικές διοικητικές πράξεις διαφέρουν και ως προς το τεκμήριο νομιμότητας. Οι ατομικές διοικητικές πράξεις (καθώς και οι γενικές ατομικές) έχουν πλήρες τεκμήριο νομιμότητας. Αυτό σημαίνει πως μετά την εκπνοή της προθεσμίας για την ευθεία προσβολή μια ατομικής διοικητικής πράξης, η τελευταία δεν καθίσταται, κατά κανόνα, αντικείμενο παρεμπίπτοντος ελέγχου (ΣτΕ 320/870), με άλλα λόγια δεν αμφισβητείται το κύρος και η εγκυρότητα της (ΣτΕ 32/47).
Στον αντίποδα βρίσκεται η κανονιστική πράξη. Εδώ, κατά πάγια νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας (ΣτΕ 763/30, 32/59,3839/2009) η κανονιστική διοικητική πράξη ελέγχεται παρεμπιπτόντως εις το διηνεκές. Ο αποκλεισμός της ευθείας προσβολής κανονιστικής πράξης από τα τακτικά δικαστήρια (αποκλειστική αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας) καθιστά την ευθεία προσβολή της ατομικής πράξης μονόδρομο για τον παρεμπίπτοντα, πλέον, έλεγχο της κανονιστικής πράξης-έρεισμα της ατομικής. Με αυτόν τον τρόπο, παρατηρούμε πως αναγκαίες προϋποθέσεις για την άσκηση παρεμπίπτοντος ελέγχου είναι α) η κανονιστική πράξη να είναι νόμιμο έρεισμα της ευθέως ελεγχόμενης ατομικής, β) η ατομική πράξη να προσβάλλεται παραδεκτώς και γ) να προβάλλονται λόγοι ακύρωσης κατά της κανονιστικής πράξης, οι οποίοι λόγοι πρέπει να αφορούν συγκεκριμένες διατάξεις που χρησιμοποιεί η ατομική πράξη. Συμπερασματικά, βλέπουμε πως η ενδεχομένη παρανομία κανονιστικής πράξης μπορεί να συμπαρασύρει σε ακυρότητα την ατομική, παρόλο που η τελευταία απολαμβάνει πλήρες τεκμήριο νομιμότητας.
Η ισχύς των διοικητικών πράξεων λήγει ανάλογα με τη ρύθμιση που θεσπίζουν. Έτσι, αν η διοικητική πράξη είναι περιορισμένης χρονικής ισχύος, τότε αυτή λήγει με το πέρας της χρονικής της διάρκειας. Το ίδιο ισχύει, αν ο αποδέκτης της εκλείψει (προσωποπαγής διοικητική πράξη). Οι κανονιστικές πράξεις καταργούνται, κατά κανόνα, για το μέλλον με νεότερη κανονιστική πράξη. Αντιθέτως, οι ατομικές μπορούν να ανακληθούν και αναδρομικώς.
ΕΝΔΕΙΚΤΙΚΗ ΠΗΓΗ
- Απόστολος Γέροντας, Προκόπης Παυλόπουλος, Γλυκερία Π. Σιούτη, Σπυρίδων Φλογαϊτης, Διοικητικό Δίκαιο, Ε’ Έκδοση, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2022
