Του Κωνσταντίνου Γκότση,
Σε προηγούμενα άρθρα είχε γίνει μια ευρύτερη ανάλυση για την τάση επιδοτήσεων και κρατικού παρεμβατισμού στον κλάδο της ενέργειας και της τεχνολογίας –συγκεκριμένα των ημιαγωγών–, με σκοπό τη μείωση της εξάρτησης των χωρών από τις εισαγωγές των αγαθών, των κεφαλαίων και της τεχνογνωσίας, που σχετίζονται με αυτούς τους δύο τομείς της οικονομίας. Στο παρόν άρθρο, πρόκειται να γίνει μια γενική αναφορά για την τάση επιστροφής στη βιομηχανική πολιτική των κρατών, λόγω της «ανάγκης» ενίσχυσης των κλάδων στρατηγικής σημασίας, με αφορμή τις πρόσφατες γεωπολιτικές εντάσεις, που έχουν θέσει σε κίνδυνο τις διεθνείς ισορροπίες, μεταβάλλοντας ραγδαία το παγκόσμιο εμπόριο και κατευθύνοντάς το σε παρακμιακά μονοπάτια.
Αδιαμφησβήτητα, σε ορισμένες περιπτώσεις, η κρατική παρέμβαση με υποστηρικτικό ή προστατευτικό χαρακτήρα στην οικονομία και τις διεθνείς συναλλαγές κρίνεται απαραίτητη, ώστε να αντισταθμιστούν ανεπάρκειες που παρατηρούνται στις αγορές. Ωστόσο, την τελευταία περίοδο, παρατηρούμε από Κυβερνήσεις ισχυρών κρατών κατάχρηση των δημόσιων πόρων, πολιτικές που υπονομεύουν τον ανταγωνισμό και υπερβολική αρωγή σε μεγάλες επιχειρήσεις για επενδύσεις. Αυτά υλοποιούνται από τις κρατικές αρχές μέσω της άσκησης βιομηχανικής πολιτικής, που έχει ξαναέρθει στο προσκήνιο έπειτα από 2 με 3 δεκαετίες, περιορισμών στις εισαγωγές, με αφορμή την εθνική ασφάλεια και τα περιβαλλοντικά ζητήματα, καθώς και ελέγχους στις εξαγωγές, ως απόρροια των γεωπολιτικών εντάσεων, αλλά και για τη διασφάλιση της εγχώριας προσφοράς.
Υποστηρικτές αυτού του είδους πολιτικής βασίζουν τους ισχυρισμούς τους στο –φαινομενικά– επιτυχημένο μοντέλο ανάπτυξης της Κίνας, το οποίο, βέβαια, έχει αποδειχθεί, εν τέλει, ότι ενέχει κινδύνους που οδηγούν σε χρηματοοικονομική αστάθεια, ενώ, παράλληλα, χαρακτηρίζεται, σε σημαντικό βαθμό, και από αναποτελεσματικότητα. Για παράδειγμα, το 2006, η Κίνα αναγνώρισε τη ναυπηγική βιομηχανία ως έναν κλάδο στρατηγικής σημασίας, ξεκινώντας να τη χρηματοδοτεί μέσω μαζικών επιδοτήσεων και χαμηλότοκων δανείων. Τα δεδομένα δείχνουν ότι αυτές οι πολιτικές δεν απέφεραν μεγάλα οφέλη, αλλά, αντιθέτως, ήταν υπερβολικά σπάταλες, λόγω της πλεονάζουσας παραγωγικής ικανότητας που δημιούργησε. Επίσης, διαστρέβλωσαν τη λειτουργία της αγοράς, αναγκάζοντας τις πιο αποτελεσματικές χώρες να προσαρμόσουν την παραγωγή τους μειώνοντάς την. Το παγκόσμιο μερίδιο αγοράς της Κίνας αυξήθηκε σε βάρος των παραγωγών χαμηλού κόστους στην Ιαπωνία, τη Νότια Κορέα και την Ευρώπη, αλλά χωρίς να αποφέρει σημαντικά κέρδη για τους εγχώριους παραγωγούς (Barwick, Panle Jia, Myrto Kalouptsidi και Nahim Bin Zahur. 2019). Στην πραγματικότητα, η επιτυχία της Κίνας δεν στηρίχθηκε μέσω της βιομηχανικής πολιτικής, αλλά βελτιώνοντας την παραγωγικότητα στη γεωργία, επιτρέποντας την εισροή ξένων επενδύσεων στη μεταποίηση και απελευθερώνοντας τον ιδιωτικό τομέα.
Προφανώς, αυτές οι τάσεις σε μια πιο παρεμβατική και προστατευτική πολιτική από πολλά κράτη δικαιολογούνται, καθώς οι υπεύθυνοι χάραξης πολιτικής, τα τελευταία χρόνια, πιέστηκαν από τα επακόλουθα της πανδημίας του Covid-19, της παγκόσμιας αστάθειας στις εφοδιαστικές αλυσίδες, την επιτακτική ανάγκη για μετάβαση σε πιο καθαρές πηγές ενέργειας και την εκ νέου ανάκαμψη του γεωπολιτικού ανταγωνισμού. Έχοντας να αντιμετωπίσουν τα παραπάνω ζητήματα οι ηγέτες των χωρών, δημιουργείται και ο φόβος του πολιτικού κόστους από μια πιθανή στασιμότητα ή συρρίκνωση της οικονομίας, γεγονός που συνεπάγεται ανεργία, περικοπές σε μισθούς και, ευρύτερα, κοινωνική δυσαρέσκεια. Μελέτες κλινικής ψυχολογίας δείχνουν ότι το άγχος κάνει τους ανθρώπους να προσηλώνονται σε άμεσες ανησυχίες, συχνά εις βάρος μακροπρόθεσμων στόχων. Στο πλαίσιο της οικονομικής ανάπτυξης, οι ηγέτες μπορεί να βιώσουν παρόμοιες ανησυχίες, που τους αναγκάζουν να δώσουν προτεραιότητα σε βραχυπρόθεσμες επιδόσεις της εθνικής οικονομίας για να επιδείξουν πρόοδο, μειώνοντας, κατά αυτόν τον τρόπο, το πολιτικό τους κόστος. Έτσι, καταλήγουν να εστιάζουν σε πολιτικές που έχουν άμεσα θετικά αποτελέσματα για το κοινό και να υπονομεύουν, όμως, τους κινδύνους που καραδοκούν μακροπρόθεσμα ή το κόστος ευκαιρίας των πολιτικών τους.
Από τη μία, η βιομηχανική πολιτική, που στοχεύει στην ανάδειξη «εθνικών πρωταθλητών», όπως συνήθως ονομάζονται οι κλάδοι στρατηγικής σημασίας και ηγετικών επιχειρήσεων, που έχουν δεσπόζουσα θέση στο αναπτυξιακό μοντέλο μιας εθνικής οικονομίας, μπορεί να οδηγήσει σε βελτιστοποίηση της εθνικής ασφάλειας, όσον αφορά την επάρκεια βασικών αγαθών, σε άνοιγμα νέων θέσεων εργασίας και, ευρύτερα, σε οικονομική μεγέθυνση. Από την άλλη, όμως, δημιουργούνται στρεβλώσεις στην αγορά, οι πόροι κατανέμονται αναποτελεσματικά και ευνοούνται οι ισχυρότερες ομάδες συμφερόντων, με αποτέλεσμα μακροπρόθεσμα να τείνει να είναι ζημιογόνα συνολικά μια τέτοιου είδους πολιτική.
Προφανώς, υπάρχουν περιπτώσεις πολύ πετυχημένων αναπτυξιακών μοντέλων, που βασίστηκαν στην ενίσχυση ενός κλάδου ή μιας επιχείρησης. Τρανταχτό παράδειγμα αποτελεί η Ταϊβάν με την εταιρεία ημιαγωγών T.S.M.C, η οποία κατέχει σχεδόν μονοπωλιακή θέση στην αγορά των προηγμένων microchip διεθνώς (διαθέτει περίπου 90% μερίδιο αγοράς). Βάσει τέτοιων παραδειγμάτων, σύμφωνα με αναφορά του Δ.Ν.Τ., γεννήθηκε η παρανόηση ότι οι πλουσιότερες και ισχυρότερες χώρες αναπτύχθηκαν επειδή προστάτεψαν και στήριξαν τον εγχώριο μεταποιητικό τομέα τους ή τον «έχτισαν» οι ίδιες (όπως στην περίπτωση της Ταϊβάν).
Ας πάρουμε, όμως, την περίπτωση των Η.Π.Α., οι οποίες διατηρούν εδώ και πολλά χρόνια τη θέση της μεγαλύτερης οικονομίας στο παγκόσμιο στερέωμα. Το μοντέλο της χώρας βασίστηκε σε μια ανοιχτή οικονομία, που επέτρεπε την είσοδο μεταναστών, κεφαλαίων και τεχνολογίας, ενώ, παράλληλα, σε εγχώριο επίπεδο η πολιτική που ασκήθηκε διαμόρφωσε μια αρκετά ανταγωνιστική αγορά. Το κύριο προστατευτικό μέτρο που εφάρμοζαν (και εφαρμόζουν) οι Η.Π.Α. ήταν οι υψηλοί δασμοί, στο οποίο από ορισμένους οικονομολόγους είχε καταλογιστεί η ραγδαία αύξηση του κατά κεφαλήν της Α.Ε.Π., κατά το παρελθόν. Ωστόσο, η βελτίωση του συγκεκριμένου μακροοικονομικού δείκτη δεν οφειλόταν στην ενίσχυση της παραγωγικότητας στον μεταποιητικό τομέα, που υποτίθεται ότι επέφεραν οι δασμοί, αλλά στον –τότε– αναδυόμενο τομέα των υπηρεσιών. Γενικότερα, αυτό που έχει παρατηρηθεί εμπειρικά από μεγάλη μερίδα των οικονομολόγων είναι πως οι προστατευτικές πολιτικές, σε ορισμένους κλάδους, απλά καταλήγουν να εμποδίζουν την αποτελεσματική ανακατανομή των πόρων σε κομβικές χρονικές περιόδους τεχνολογικών μεταβάσεων.
Ακόμα και οι περιπτώσεις της Ανατολικής Ασίας, οι οποίες θεωρούνται από τις πιο επιτυχημένες, χωρίς τον τόσο έντονο παρεμβατισμό θα είχαν γνωρίσει ακόμα πιο ισχυρή ανάπτυξη στα πρώιμα βήματά τους. Ενδεικτικό παράδειγμα αποτελεί η Νότια Κορέα, που ναι μεν η αυταρχική διακυβέρνηση που ασκήθηκε από τον Δικτάτορα Park Chung Hee την οδήγησε σε εντυπωσιακούς ρυθμούς ανάπτυξης, αλλά, όπως έδειξε μετέπειτα η ιστορία, το άνοιγμα και η απελευθέρωση της αγοράς της επέφερε μια ευρύτερη ευημερία στην κοινωνία και αύξησε σημαντικά την οικονομική ελευθερία των ατόμων.
Με τις τάσεις, λοιπόν, παρεμβατικών πολιτικών στο διεθνές εμπόριο, που με τον καιρό παρατηρούνται όλο και πιο έντονα, αναδύονται νέα ζητήματα για τις ηγεσίες των κρατών. Σύμφωνα με ανάλυση του Ruchir Agarwal σε δημοσίευμα του Δ.Ν.Τ., οι υπεύθυνοι χάραξης πολιτικής βρίσκονται απέναντι στην πρόκληση της εξισορρόπησης τριών παραγόντων: οικονομική ανάπτυξη, χρηματοπιστωτική και δημοσιονομική σταθερότητα και εδραίωση «εθνικών πρωταθλητών». Ωστόσο, είναι ανέφικτο να γίνει εστίαση και στους τρεις αυτούς παράγοντες. Θα πρέπει να υπάρξει θυσία του ενός για την επίτευξη των άλλων δύο. Δυστυχώς, παγκόσμιες οικονομικές δυνάμεις, όπως οι Η.Π.Α. και η Κίνα, επέλεξαν να ακολουθήσουν πιο επιθετικές πολιτικές, οι οποίες έχουν θέσει σε κίνδυνο τη σταθερότητά τους, και τώρα γίνονται προσπάθειες για διόρθωση της κατάστασης. Δηλαδή, στοχεύουν στη δημιουργία εθνικών πρωταθλητών και ικανοποιώντας τις ανταγωνιστικές απαιτήσεις οικονομικής ανάπτυξης, κινδυνεύοντας, όμως, με μια κρίση χρέους. Κατ’ επέκταση, ωθούν και τις άλλες μεγάλες οικονομίες να ακολουθήσουν παρόμοιες πολιτικές, καθώς οι Η.Π.Α. και η Κίνα ήδη γίνονται επενδυτικά πιο ελκυστικές.
Επίσης, γεννάται και το ερώτημα σχετικά με το τι πολιτική θα πρέπει να ακολουθήσουν οι αναπτυσσόμενες οικονομίες. Η «κούρσα» οικονομικών κινήτρων που έχει ξεκινήσει ανάμεσα σε Η.Π.Α., Κίνα και Ευρώπη, πάντως, είναι υπερβολικά δαπανηρή σε δημοσιονομικό επίπεδο για αυτές τις χώρες και ενέχει πολλούς κινδύνους που αδυνατούν να αντισταθμίσουν. Η χρηματοδότηση για την ανάπτυξη του συστήματος υγείας, της εκπαίδευσης, την αρωγή των φτωχότερων στρωμάτων και τη βελτίωση των υποδομών θα ήταν δυνητικά πιο αποτελεσματικές πολιτικές για μακρόπνοη ανάπτυξη. Συνεπώς, οι υπέρογκες επιδοτήσεις και τα εμπάργκο αποτελούν πολυτέλεια των ανεπτυγμένων οικονομιών.
Σημαντικό είναι να σημειωθεί πως πολλές χώρες έχουν καταγράψει οικονομική πρόοδο, τις τελευταίες δεκαετίες, με το άνοιγμά τους στην παγκόσμια οικονομία. Από το 1990 περίπου, οι αναπτυσσόμενες οικονομίες άρχισαν να επεκτείνονται πιο γρήγορα και να πλησιάζουν τα υψηλότερα επίπεδα εισοδήματος που απολαμβάνουν οι προηγμένες οικονομίες (Patel, Sandefur και Subramanian 2021). Συνοψίζοντας, λοιπόν, ο απομονωτισμός για τις αναπτυσσόμενες οικονομίες θα λειτουργήσει τουλάχιστον επιβραδυντικά.
Κλείνοντας, σύμφωνα με τον Ruchir Agarwal, μια καλή επιλογή αποτελεί ο καπιταλισμός της δίκαιης αγοράς (fair-market capitalism). Δηλαδή, αντί τα κράτη να στηρίζουν συγκεκριμένες επιχειρήσεις ή κλάδους στρατηγικής σημασίας για την ασφάλεια και την ανάπτυξή τους, μπορούν να διαμορφώσουν μια διαφοροποιημένη παγκόσμια αλυσίδα εφοδιασμού, βασισμένη στο ανοιχτό και δίκαιο εμπόριο. Αυτή η προσέγγιση μπορεί να οδηγήσει σε μεγαλύτερη αποτελεσματικότητα και καινοτομία μακροπρόθεσμα, ενώ, ταυτόχρονα, μετριάζει τους κινδύνους διαταραχών της εφοδιαστικής αλυσίδας, μέσω της διαφοροποίησης και της διεθνούς συνεργασίας. Ωστόσο, κάτι τέτοιο είναι εφικτό να συμβεί μόνο με το πέρας των γεωπολιτικών εντάσεων και την παρακμή του οικονομικού εθνικισμού, που βρίσκεται σε άνοδο. Διαφορετικά, όποια συζήτηση γίνεται γύρω από την αναθεώρηση των κανόνων στο παγκόσμιο εμπόριο –πάντα σε ένα πλαίσιο ανοιχτής διεθνούς οικονομίας– είναι ανούσια.
ΕΝΔΕΙΚΤΙΚΕΣ ΠΗΓΕΣ
- INDUSTRIAL POLICY AND THE GROWTH STRATEGY TRILEMMA, imf.org, διαθέσιμο εδώ
- THE RETURN OF INDUSTRIAL POLICY, imf.org, διαθέσιμο εδώ
