Άρθρο 24 Σ: Η συνταγματική προστασία του περιβάλλοντος

Της Κωνσταντίνας Μερλέμη,

Η προστασία του περιβάλλοντος κατοχυρώθηκε συνταγματικά, για πρώτη φορά, το 1975, με το άρθ. 24 Σ, εντασσόμενο στο δεύτερο μέρος του Συντάγματος, που αφορά τα ατομικά και κοινωνικά δικαιώματα. Με την καινοτόμο αυτή διάταξη αναγνωρίστηκε ως υποχρέωση του Κράτους η προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος, ενώ προβλέφθηκε ειδικό προστατευτικό καθεστώς για τα δάση και τις δασικές εκτάσεις, αλλά και ρυθμίσεις για το οικιστικό περιβάλλον και τις πόλεις. Με την αναθεώρηση του 2001, προβλέφθηκε ρητά ότι η προστασία του περιβάλλοντος, εκτός από υποχρέωση του Κράτους, είναι και δικαίωμα του καθενός. Στη σημερινή του μορφή το άρθ. 24 προβλέπει τα εξής :

1. Η προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος αποτελεί υποχρέωση του Κράτους και δικαίωμα του καθενός. Για τη διαφύλαξή του το Κράτος έχει υποχρέωση να παίρνει ιδιαίτερα προληπτικά ή κατασταλτικά μέτρα στο πλαίσιο της αρχής της αειφορίας. Νόμος ορίζει τα σχετικά με την προστασία των δασών και των δασικών εκτάσεων. Η σύνταξη δασολογίου συνιστά υποχρέωση του Κράτους. Απαγορεύεται η μεταβολή του προορισμού των δασών και των δασικών εκτάσεων, εκτός αν προέχει για την Εθνική Oικονομία η αγροτική εκμετάλλευση ή άλλη τους χρήση, που την επιβάλλει το δημόσιο συμφέρον.
2. H χωροταξική αναδιάρθρωση της Xώρας, η διαμόρφωση, η ανάπτυξη, η πολεοδόμηση και η επέκταση των πόλεων και των οικιστικών γενικά περιοχών υπάγεται στη ρυθμιστική αρμοδιότητα και τον έλεγχο του Kράτους, με σκοπό να εξυπηρετείται η λειτουργικότητα και η ανάπτυξη των οικισμών και να εξασφαλίζονται οι καλύτεροι δυνατοί όροι διαβίωσης.

Oι σχετικές τεχνικές επιλογές και σταθμίσεις γίνονται κατά τους κανόνες της επιστήμης. Η σύνταξη εθνικού κτηματολογίου συνιστά υποχρέωση του Κράτους.

3. Για να αναγνωριστεί μία περιοχή ως οικιστική και για να ενεργοποιηθεί πολεοδομικά, οι ιδιοκτησίες που περιλαμβάνονται σε αυτή συμμετέχουν υποχρεωτικά, χωρίς αποζημίωση από τον οικείο φορέα, στη διάθεση των εκτάσεων που είναι απαραίτητες, για να δημιουργηθούν δρόμοι, πλατείες και χώροι για κοινωφελείς γενικά χρήσεις και σκοπούς, καθώς και στις δαπάνες για την εκτέλεση των βασικών κοινόχρηστων πολεοδομικών έργων, όπως νόμος ορίζει.
4. Nόμος μπορεί να προβλέπει τη συμμετοχή των ιδιοκτητών περιοχής που χαρακτηρίζεται ως οικιστική στην αξιοποίηση και γενική διαρρύθμισή της σύμφωνα με εγκεκριμένο σχέδιο, με αντιπαροχή ακινήτων ίσης αξίας ή τμημάτων ιδιοκτησίας κατά όροφο, από τους χώρους που καθορίζονται τελικά ως οικοδομήσιμοι ή από κτίρια της περιοχής αυτής.
5. Oι διατάξεις των προηγούμενων παραγράφων εφαρμόζονται και στην αναμόρφωση των οικιστικών περιοχών που ήδη υπάρχουν. Οι ελεύθερες εκτάσεις, που προκύπτουν από την αναμόρφωση, διατίθενται για τη δημιουργία κοινόχρηστων χώρων ή εκποιούνται για να καλυφθούν οι δαπάνες της πολεοδομικής αναμόρφωσης, όπως νόμος ορίζει.
6. Tα μνημεία, οι παραδοσιακές περιοχές και τα παραδοσιακά στοιχεία προστατεύονται από το Kράτος. Nόμος θα ορίσει τα αναγκαία για την πραγματοποίηση της προστασίας αυτής περιοριστικά μέτρα της ιδιοκτησίας, καθώς και τον τρόπο και το είδος της αποζημίωσης των ιδιοκτητών.

Ερμηνευτική δήλωση: Ως δάσος ή δασικό οικοσύστημα νοείται το οργανικό σύνολο άγριων φυτών με ξυλώδη κορμό πάνω στην αναγκαία επιφάνεια του εδάφους, τα οποία, μαζί με την εκεί συνυπάρχουσα χλωρίδα και πανίδα, αποτελούν μέσω της αμοιβαίας αλληλεξάρτησης και αλληλοεπίδρασής τους, ιδιαίτερη βιοκοινότητα (δασοβιοκοινότητα) και ιδιαίτερο φυσικό περιβάλλον (δασογενές). Δασική έκταση υπάρχει όταν στο παραπάνω σύνολο η άγρια ξυλώδης βλάστηση, υψηλή ή θαμνώδης, είναι αραιά.

Η προστασία του περιβάλλοντος θεωρείται δικαίωμα «τρίτης γενιάς», με την «πρώτη γενιά» να περιλαμβάνει τα ατομικά και πολιτικά, και τη «δεύτερη» τα κοινωνικά και οικονομικά. Αλλιώς χαρακτηρίζεται «δικαίωμα αλληλεγγύης» και θεωρείται σχετικά νέο δικαίωμα. Υποστηρίζεται, κυρίως στη θεωρία, ότι το περιεχόμενό του είναι αβέβαιο, όπως αβέβαιοι μπορεί να είναι και οι δικαιούχοι. Παρόλα αυτά, η ελληνική νομολογία έχει αποδείξει το αντίθετο, με το άρθ. 24 να αναπτύσσει πλήρη κανονιστική ισχύ.

Αποδέκτης του δικαιώματος είναι το ίδιο το κράτος. Αυτό σημαίνει ότι τα αρμόδια όργανα θα πρέπει, όχι απλώς να τηρούν μία παθητική και ουδέτερη στάση, απέχοντας από βλαπτικές ενέργειες, αλλά με θετικές ενέργειες να λαμβάνουν τα κατάλληλα νομοθετικά και διοικητικά μέτρα για την ουσιαστική προστασία του περιβάλλοντος. Σε αυτά συγκαταλέγονται προληπτικά μέτρα, όσο και κατασταλτικά (πχ. κυρώσεις). Προκειμένου, όμως, η ουσιαστική δράση του Κράτους να μη θεωρηθεί και να μην μετατραπεί πράγματι σε κρατικό παρεμβατισμό, θα πρέπει να τηρούνται η αρχή της αναλογικότητας, τα κριτήρια της αναγκαιότητας και της καταλληλότητας. Αυτό προϋποθέτει μία στάθμιση των επιμέρους συμφερόντων, όπως π.χ. η εθνική οικονομία ή το δημόσιο συμφέρον, που προβλέπει το άρθ. 24 παρ. 1. Συνεκτιμώνται, επίσης, και άλλα έννομα αγαθά, όπως η οικονομική και περιφερειακή ανάπτυξη, η εξασφάλιση εργασίας στους πολίτες κ.ά. (άρθ. 22 και 106 Σ).

Η διάταξη προστατεύει το φυσικό, το οικιστικό και το πολιτιστικό περιβάλλον. Αναφορικά με το πρώτο, το άρθ. 24 παρ. 1 Σ τονίζει την προαναφερθείσα υποχρέωση του Κράτους για λήψη θετικών μέτρων.  Βασικός είναι ο ν. 1650/1986, ο οποίος καθιερώνει κριτήρια και μηχανισμούς προστασίας του περιβάλλοντος. Για το οικιστικό μεριμνούν οι παράγραφοι 2 έως 5 του ίδιου άρθρου, οι οποίες παρέχουν εγγυήσεις προστασίας και επικεντρώνονται στον χωροταξικό και πολεοδομικό σχεδιασμό. Συγκεκριμένα, η παράγραφος 2 υπαγορεύει έναν ορθολογικό πολεοδομικό σχεδιασμό, σε συνδυασμό με όσο το δυνατόν καλύτερους όρους διαβίωσης και οικονομικής ανάπτυξης, βάσει της αρχής της αειφορίας, στην οποία δόθηκε πολύ μεγαλύτερη βάση μετά την αναθεώρηση του 2001. Τέλος, το πολιτιστικό περιβάλλον προστατεύεται στις παραγράφους 1 και 6 του άρθρου 24 Σ. Εδώ περιλαμβάνεται η πολιτιστική κληρονομιά της χώρας, καλλιτεχνικά δημιουργήματα, μνημεία, αρχαιολογικοί χώροι, ακόμα και περιοχές, όπου εικάζεται ότι περιέχουν αρχαία μνημεία ή αποτέλεσαν χώρους αρχαιολογικού ενδιαφέροντος.

Δεν ήταν σπάνιες, βέβαια, οι περιπτώσεις, που η προστασία του περιβάλλοντος συγκρούστηκε με άλλα συνταγματικά κατοχυρωμένα δικαιώματα, όπως αυτό της ιδιοκτησίας. Κάτι τέτοιο είναι λογικό, αν σκεφτεί κανείς ότι στην Ελλάδα κυριαρχεί η μικρή και μεσαία ιδιοκτησία, ήδη από το 1928, καθώς και το ότι τα φαινόμενα άναρχης δόμησης είναι πλέον δεδομένα. Μέσα σε αυτό το πλαίσιο, τίθενται ζητήματα αναγκαστικής απαλλοτρίωσης ακινήτων ή επιβολή περιορισμών σε αυτά, μέτρα τα οποία προβλέπεται ότι συνοδεύονται από αποζημίωση προς τον θιγόμενο (άρθ. 17 Σ). Παρόλα αυτά, υπάρχουν φορές που έχει δοθεί τόσο μεγάλη προτεραιότητα στην προστασία του περιβάλλοντος, ώστε αυτή να καταλήγει να είναι μια άκριτη παρέμβαση στο, επίσης, συνταγματικά κατοχυρωμένο και, άρα, εξίσου άξιο προστασίας δικαίωμα στην ιδιοκτησία. Με άλλα λόγια, δεν έχει επιτευχθεί ακόμη εξισορρόπηση των δύο δικαιωμάτων, όπως επιτάσσει μία σύγχρονη δικαιοκρατούμενη πολιτεία.

Κριτική έχει ασκηθεί στο συγκεκριμένο άρθρο, π.χ. για τη μεγάλη του έκταση και τις λεπτομερείς αναφορές στα ζητήματα πολεοδομίας, τη στιγμή που αυτά είναι επιδεκτικά ρύθμισης από τον κοινό νομοθέτη ή, ακόμα, και για την ασάφεια του όρου «αειφορία» στην παράγραφο 1, καθώς δεν υπάρχει ενιαίος ορισμός του. Παρόλα αυτά, τέτοια ζητήματα δεν έχουν οδηγήσει σε ερμηνευτικές δυσχέρειες και νομική σύγχυση. Αντίθετα, το άρθρο 24 έχει αναδειχθεί σε μία διάταξη ανθεκτική στο χρόνο και ευέλικτη, που συμπορεύεται με τις ευρωπαϊκές Οδηγίες και τις εξελίξεις της διεθνούς έννομης τάξης.

ΕΝΔΕΙΚΤΙΚΕΣ ΠΗΓΕΣ

• ΤΟ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΙΚΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ ΚΑΙ ΤΟ ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΟ ΕΓΧΕΙΡΗΜΑ, nomosphysis.org.gr, διαθέσιμο εδώ

• Κώστας Χ. Χρυσόγονος, Σπύρος Β. Βλαχόπουλος, Ατομικά και Κοινωνικά Δικαιώματα, εκδ. Νομική Βιβλιοθήκη, 4^η αναθεωρημένη έκδοση