Του Παναγιώτη Βασιλείου,
Με την ενασχόληση με την παρούσα απόφαση θα γίνει προσπάθεια για μια συνοπτική, αλλά ενδεικτική προσέγγιση μιας πάντα ενδιαφέρουσας και επίκαιρης πτυχής του διοικητικού δικαίου, του υπαλληλικού δικαίου.
Η απόφαση εκδόθηκε επί του ενδίκου βοηθήματος του άρθρου 103 παράγραφος 4 του Συντάγματος, της υπαλληλικής προσφυγής προϊσταμένου τεχνικής υπηρεσίας Δήμου επί πειθαρχικής απόφασης, με την οποία του επιβλήθηκε η πειθαρχική ποινή της οριστικής παύσης για το πειθαρχικό παράπτωμα της παράβασης καθήκοντος κατά τον Ποινικό Κώδικα (άρθρο 259 ΠΚ).
Στον Δήμο διαπιστώθηκε έλλειμμα 1.000.000 ευρώ λόγω μη ενταλματοποίησης δαπανών. Αυτό συνέβαινε, καθώς Δήμαρχος και Προϊστάμενος Τεχνικής Υπηρεσίας προέβαιναν σε αυτόβουλες πληρωμές με προφορική, συνήθως, εντολή ή απλή μονογραφή σε άτυπα σημειώματα επί ανεπίσημων αποδείξεων πληρωμής, τις οποίες εκτελούσε ο Ταμίας. Από αυτό το 1.000.000 ευρώ, τα 700.000 διατέθηκαν έστω και με παράνομη διαδικασία για την πραγματοποίηση έργων, προμηθειών και υπηρεσιών. Ωστόσο, η Οικονομική Επιθεώρηση διαπίστωσε την υπεξαίρεση των λοιπών 300.000 ευρώ από τον Ταμία.
Η παραγγελία για διενέργεια Ένορκης Διοικητικής Εξέτασης επί των ανωτέρω περιστατικών κατέληξε εντελώς άδοξα, με τους κληθέντες να τη διενεργήσουν να διώκονται ποινικά για ψευδή βεβαίωση και τον προσφεύγοντα Προϊστάμενο Τεχνικής Υπηρεσίας ως ηθικό αυτουργό της ψευδούς βεβαίωσης, με την οποία δήλωναν την αδυναμία σύνταξης ΕΔΕ. Κατόπιν, ο προσφεύγων Προϊστάμενος παραπέμφθηκε στο Πρωτοβάθμιο Περιφερειακό Πειθαρχικό Συμβούλιο, το οποίο κατέληξε στο πόρισμα της εμπλοκής του προσφεύγοντος στην υπόθεση ψευδούς βεβαίωσης και στη διενέργεια του πειθαρχικού παραπτώματος της παράβασης καθήκοντος κατά τον ΠΚ.
Εν τω μεταξύ, εκδόθηκε αθωωτικό βούλευμα για τον προσφεύγοντα από την ποινική δικαιοσύνη ως προς την υπόθεση των ψευδών βεβαιώσεων λόγω έλλειψης του απαιτούμενου στο πρόσωπο των φυσικών αυτουργών δόλου. Ωστόσο, ο προσφεύγων και πάλι βρέθηκε αντιμέτωπος με ΕΔΕ, γιατί έδωσε εντολή για εκτέλεση μη προβλεπόμενων από τη σύμβαση εργασιών κατά παράβαση διατάξεων. Κατόπιν αυτού, για το σύνολο των υποθέσεων που εμπλεκόταν εκ νέου στο Πειθαρχικό Συμβούλιο (ΠΣ) που και πάλι τον έκρινε παραβάτη καθήκοντος κατά το ΠΚ 259. Το ΠΣ του καταλόγισε τα αδικήματα της απιστίας εν υπηρεσία (256 ΠΚ) για το έλλειμμα και της παράβασης καθήκοντος (259 ΠΚ) για την ψευδή βεβαίωση και την υπόθεση των παράνομων εργασιών.
Εν συνεχεία, τη σκυτάλη πήρε η ποινική δικαιοσύνη, η οποία με αμετάκλητη απόφαση αθώωσε τον προσφεύγοντα ως προς την υπόθεση του ελλείμματος και της υπηρεσιακής απιστίας λόγω ύπαρξης αμφιβολιών ως προς την ύπαρξη του υποκειμενικού στοιχείου του δόλου.
Το πρώτο κρίσιμο ζήτημα, το οποίο τίθεται, είναι οι νομιμοποιούμενοι ως διάδικοι. Το δικαστήριο θεωρεί ως τέτοιους και τον Δήμο του οποίου υπάλληλος ήταν ο προσφεύγων όσο και την Περιφέρεια όργανο της οποίας ήταν το Πειθαρχικό Συμβούλιο που επέβαλε την ποινή. Η νομολογία βασιζόμενη σε μια συστηματική ερμηνεία των διατάξεων του ΠΔ 18/89, σε συνδυασμό με την ratio της διάταξης, που είναι η κοινοποίηση της πειθαρχικής δίκης στις εμπλεκόμενες σε αυτή αρχές, θεωρεί πως οι κοινοποιήσεις πρέπει να γίνονται και προς πειθαρχικό όργανο, το οποίο επέβαλε ποινή ακόμη και αν δεν ανήκει στην κρατική διοίκηση.
Η ίδια η κοινοποίηση προς τον ΟΤΑ (ή εν γένει ΝΠΔΔ) θεωρείται πως καθιστά διάδικο τον αποδέκτη της. Αντίθετη εκδοχή θα είχε ως αποτέλεσμα οι μεν ανωτέρω κοινοποιήσεις να αποτελούν περιττή διατύπωση, στερημένη δικονομικών συνεπειών, το δε νομικό πρόσωπο, παρά το εύλογο ενδιαφέρον του, να μην δύναται να ακουσθεί σε δίκη επί προσφυγής, που αφορά υπάλληλό του και στην οποία δεν χωρεί παρέμβαση κατά το άρθρο 44 του πδ 18/89.
Ωστόσο, η παθητική αυτή νομιμοποίηση πρέπει να επισημανθεί πως στηρίζεται και στο εξής γεγονός: η συμμετοχή του ΟΤΑ, στον οποίο ανήκει ο πειθαρχικώς διωχθείς υπάλληλος, επιβάλλεται και από το συμφέρον του προς έγκαιρη και αποτελεσματική διάγνωση της υπόθεσης. Το συμφέρον αυτό μπορεί να συναχθεί και εκ του Άρθρου 23 του ΠΔ 18/89, το οποίο θεσπίζει τη δυνατότητα του ΟΤΑ (ή εν γένει του ΝΠΔΔ) να εκθέσει τις απόψεις του ενώπιον του δικαστηρίου και να ακουσθεί από αυτό, ενώ, παράλληλα, αποστέλλει και στοιχεία από τον υπηρεσιακό φάκελο του υπαλλήλου. Όλα αυτά δοθέντος και του γεγονότος πως το άρθρο 44 του ΠΔ 18/89 δεν επιτρέπει την παρέμβαση σε αυτή τη δίκη.
Η ερμηνεία αυτή δεν αναιρείται εκ του ότι με την παραπάνω διάταξη απαλείφθηκε η φράση «καθιστάμενον και τούτο κύριον διάδικον» που υπήρχε στη διατύπωση του αντίστοιχου άρθρου του ν.δ. 170/1973, εφόσον οι κοινοποιήσεις που προβλέπονται στη διάταξη αυτή αποβλέπουν στη συμμετοχή στη δίκη ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας των διοικητικών αρχών στις οποίες απευθύνονται.
Αυτή η συλλογιστική πορεία έρχεται να ανατρέψει την παλαιότερη νομολογία του ΣτΕ, η οποία δεν δεχόταν τη νομιμοποίηση παθητικά του ΟΤΑ στον οποίο υπηρετεί ο υπάλληλος, παρά μόνο εάν προσβάλλονταν ρητά, έστω και απαραδέκτως, πράξεις οργάνων του.
Το δεύτερο κρίσιμο ζήτημα είναι η συνταγματικότητα της διάταξης του Κώδικα Κατάστασης Δημοτικών και Κοινοτικών Υπαλλήλων (ΚΚΔΚΥ), που προβλέπει μόνο έναν και όχι δύο βαθμούς πειθαρχικής διαδικασίας. Το πλέγμα διοικητικής και δικαστικής προστασίας υπαλλήλου κατά πειθαρχικής απόφασης εις βάρος του, που περιλαμβάνει έναn μόνο βαθμό κρίσης ενώπιον πειθαρχικού οργάνου και, στη συνέχεια, απευθείας προσφυγή στο ΣτΕ, δεν αντίκειται στην ΕΣΔΑ και το Σύνταγμα. Αυτό συμβαίνει επειδή το Σύνταγμα (103 παρ. 4) δεν κατοχυρώνει τον πειθαρχικό έλεγχο των δημοσίων υπαλλήλων από υπηρεσιακό συμβούλιο σε δύο βαθμούς, παρά μόνον τον πειθαρχικό έλεγχο από υπηρεσιακό συμβούλιο στο οποίο μετέχουν κατά πλειοψηφία δημόσιοι υπάλληλοι και, εν συνεχεία, κατόπιν άσκησης προσφυγής, από τον πειθαρχικό δικαστή.
Το τρίτο κρίσιμο ζήτημα σχετίζεται με την προηγούμενη ακρόαση κατά την πειθαρχική διαδικασία. Η εφαρμοστέα – αναλογικά και για το προσωπικό των ΟΤΑ – διάταξη σε αυτή την περίπτωση είναι το Άρθρο 134 Υπαλληλικού Κώδικα, η οποία προβλέπει την τήρηση προηγούμενης ακρόασης πριν από την επιβολή πειθαρχικής ποινής. Όσον αφορά το πραγματικό σκέλος, ο προσφεύγων κλήθηκε σε απολογία πριν από την επιβολή της πειθαρχικής ποινής και κατέθεσε απολογητικά υπομνήματα. Ωστόσο, με την προσφυγή ισχυρίστηκε πως δεν τηρήθηκε η ακρόαση πριν την έκδοση της δυσμενούς για τον ίδιο πράξης της Εκτελεστικής Επιτροπής του Δήμου, με την οποία παραπέμφθηκε στο Πειθαρχικό Συμβούλιο.
Τρεις είναι οι βάσεις του σκεπτικού της απόρριψης:
Α) Η διάταξη 134 του ΥΚ είναι ειδικότερη του 6 ΚΔΔ και 20 Σ και άρα αυτή εφαρμοστέα.
Β) Η τήρηση προηγούμενης ακρόασης πρέπει να έχει γίνει πριν την επιβολή της ποινής, κάτι που όντως συνέβη.
Γ) Λόγος ερειδόμενος σε εσφαλμένη προϋπόθεση καθόσον, σύμφωνα με το άρθρο 6 παρ. 1 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, οι διοικητικές αρχές οφείλουν να καλούν σε ακρόαση τον ενδιαφερόμενο πριν από κάθε ενέργεια ή μέτρο σε βάρος των δικαιωμάτων ή συμφερόντων του, όχι, όμως, και πριν από την έκδοση πράξεως που στερείται εκτελεστού χαρακτήρα ως προπαρασκευαστική ενέργεια της πειθαρχικής διαδικασίας και της τελικής απόφασης επιβολής πειθαρχικής ποινής, με την οποία ολοκληρώνεται η όλη πειθαρχική διαδικασία, όπως είναι το έγγραφο, με το οποίο η υπόθεση παραπέμπεται προς εκδίκαση από το μονομελές πειθαρχικό όργανο στο αρμόδιο πειθαρχικό συμβούλιο.
Τέταρτο ζήτημα είναι η αυτοτέλεια της πειθαρχικής δίκης έναντι της ποινικής και κάθε άλλης δίκης.
Ωστόσο, υπάρχει μια κατά τρόπο τινά κάμψη αυτής της αρχής. Κατά την έννοια του Άρθρου 114 ΥΚ, αλλά και της ταυτοσήμου περιεχομένου διάταξης του άρθρου 118 παρ. 1 και 3 του Κώδικα Κατάστασης Δημοτικών και Κοινοτικών Υπαλλήλων, όταν σε αμετάκλητη απόφαση ποινικού δικαστηρίου ή σε αμετάκλητο απαλλακτικό βούλευμα διαπιστώνεται ρητά, χωρίς αμφιβολίες, η ύπαρξη ή ανυπαρξία πραγματικών περιστατικών, αυτά γίνονται δεκτά στην πειθαρχική δίκη, όπως στην ποινική απόφαση ή στο αμετάκλητο βούλευμα. Η αυτή δέσμευση γεννάται και για το Συμβούλιο της Επικρατείας, όταν δικάζει επί προσφυγής, κατά τη διαπίστωση των πραγματικών περιστατικών (που συνιστούν την αντικειμενική υπόσταση του πειθαρχικού αδικήματος), εφόσον η ύπαρξη ή ανυπαρξία τους έχει διαπιστωθεί αμετακλήτως από την ποινική απόφαση ή το βούλευμα.
Bάσει της απόφασης του ΕΔΔΑ «Σταυρόπουλος κατά Ελλάδας (2009)», η αθώωση προσώπου από ποινικό δικαστήριο, έστω και λόγω αμφιβολιών, ενισχύει το τεκμήριο της αθωότητάς του κατά τέτοιο τρόπο, ώστε να είναι δεσμευτική για κάθε δικαστήριο, επομένως και για την πειθαρχική διαδικασία, εφόσον, φυσικά, πρόκειται για τα ίδια περιστατικά.
Αντιθέτως, η καταδικαστική απόφαση δεν δεσμεύει τον πειθαρχικό δικαστή ως προς την αξιολόγηση της υπόθεσης εν συνόλω, όπως στην περίπτωση της αθωωτικής απόφασης. Εδώ, εξακολουθεί να υπάρχει αποκλειστικά η δέσμευση ως προς το πραγματικό, αλλά όχι το αξιολογικό τμήμα της υπόθεσης.
Στην προκειμένη περίπτωση, το δικαστήριο αντιμετώπισε με διαφορετικό τρόπο τα πραγματικά περιστατικά και έκρινε πως δεν στοιχειοθετούν το αδίκημα της ηθικής αυτουργίας σε ψευδή βεβαίωση λόγω ανυπαρξίας δόλου των φυσικών αυτουργών, αλλά συνιστά το πειθαρχικό παράπτωμα της χαρακτηριστικώς αναξιοπρεπούς ή ανάξιας για υπάλληλο διαγωγής εντός της υπηρεσίας, το οποίο δύναται να επισύρει την ποινή της οριστικής παύσης. Και στην υπόθεση της έγκρισης εκτός των τεχνικών προδιαγραφών εργασιών αλλά και του ελλείμματος, κρίθηκε υπεύθυνος για το ανωτέρω παράπτωμα.
Αυτή η δυνατότητα νομικού επαναχαρακτηρισμού πηγάζει από το γεγονός ότι κατά την εκδίκαση της υπαλληλικής προσφυγής του άρθρου 103 παρ. 4 του Συντάγματος, εξετάζει την υπόθεση κατά τον νόμο και την ουσία, ήτοι προβαίνει σε ιδία διαπίστωση των πραγματικών περιστατικών, στον ορθό νομικό χαρακτηρισμό των πράξεων που αποδίδονται στον πειθαρχικώς διωκόμενο, ως πειθαρχικών παραπτωμάτων και στην υπαγωγή τους στον προσήκοντα κανόνα δικαίου. Περαιτέρω, εκφέρει δική του ουσιαστική κρίση σχετικά με την τέλεση των πειθαρχικών παραπτωμάτων και τη σοβαρότητά τους, καθώς και σχετικά με την επιμέτρηση της πειθαρχικής ποινής κατ’ εκτίμηση όλων των στοιχείων του φακέλου της πειθαρχικής υπόθεσης, λαμβάνοντας υπόψη την εν γένει υπηρεσιακή κατάσταση του υπαλλήλου καθ’ όλη τη σταδιοδρομία του.
Δεδομένης δε της σοβαρότητας και της απαξίας των ως άνω πειθαρχικών αδικημάτων και των συνθηκών υπό τις οποίες τελέσθηκαν, ιδίως δε της χρονικής διάρκειας κατά την οποία εκδηλώθηκε η επαναλαμβανόμενη συμπεριφορά του προσφεύγοντος ως προς το σχετικό με το έλλειμμα αδίκημα και του μεγάλου ύψους του συνολικού ποσού του ελλείμματος του Δήμου στην δημιουργία του οποίου συνέδραμε ο προσφεύγων με τις εντολές του, ανεξαρτήτως της μη ιδιοποίησης από αυτόν οποιουδήποτε χρηματικού ποσού, καθώς και της βλάβης που προκάλεσε στο κύρος της υπηρεσίας, το δικαστήριο έκρινε προσήκουσα την επιβληθείσα σ’ αυτόν ποινή της οριστικής παύσης.
ΕΝΔΕΙΚΤΙΚΕΣ ΠΗΓΕΣ
- Σπηλιωτόπουλος Ε., Χρυσανθάκης Χ., Βασικοί Θεσμοί Δημοσιοϋπαλληλικού Δικαίου, Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα, 2021
- Απόφαση 990/2022
