Του Παναγιώτη Βασιλείου,
Η παρουσίαση των καινοτομιών του Ν. 4782/2021, ως προς την παροχή έννομης προστασίας κατά το στάδιο της ανάθεσης δημοσίων συμβάσεων, θα πρέπει να κινηθεί σε δύο άξονες: στην προδικαστική διαδικασία ενώπιον της ΕΑΔΗΣΥ-πρώην ΑΕΠΠ (Αρχή Εξέτασης Προδικαστικών Προσφυγών), πριν τον Ν.4912/2022, ο οποίος συγχώνευσε την ΕΑΑΔΗΣΥ και την ΑΕΠΠ –και στο στάδιο της προσωρινής και οριστικής δικαστικής προστασίας ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων.
- ΠΡΟΔΙΚΑΣΤΙΚΗ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ
Α) Χρηματική Αξία αγόμενων ενώπιον της αρχής υποθέσεων
Στο στάδιο της προδικαστικής διαδικασίας, η πρώτη μεταρρύθμιση αφορά το κατώφλι της χρηματικής αξίας των συμβάσεων, οι διαφορές των οποίων, κατά το στάδιο της ανάθεσης, μπορούν να αχθούν ενώπιον της ΕΑΔΗΣΥ με την άσκηση της προδικαστικής προσφυγής του άρθρου 360 του Ν. 4412/2016. Πλέον, η άσκησή της είναι δυνατή σε κάθε σύμβαση προμήθειας, υπηρεσιών και έργου με χρηματική αξία 30.000 και άνω και όχι 60.000 ευρώ και άνω, όπως πριν. Σε αυτό το σημείο, θα μπορούσαμε να κάνουμε και ένα σχόλιο για την Αρχή Εξέτασης Προδικαστικών Προσφυγών, η οποία ήταν υπεύθυνη για την εφαρμογή αυτών των κανόνων ειδικής έννομης προστασίας. Δεν ικανοποίησε τις φιλοδοξίες που συνόδεψαν την ίδρυσή της ούτε ως προς την αποσυμφόρηση των δικαστηρίων ούτε ως προς την ουσιαστική εκκαθάριση των διαφορών, καθώς ουδέποτε εισήλθε στην ουσία των τεχνικών κρίσεων της αναθέτουσας, παρά τον ενδικοφανή χαρακτήρα της προσφυγής. Ακόμη, οι αποφάσεις της ΑΕΠΠ ήταν γιγαντιαίες με αυτούσια παράθεση των ισχυρισμών των εμπλεκομένων, που είχε ως αποτέλεσμα τη συσκότιση των κρίσιμων νομικών ζητημάτων, αλλά και την παράθεση άσχετων με το υπό κρίση ζήτημα ισχυρισμών. Τέλος, θα μπορούσαμε να αναφέρουμε και την ακύρωση αρκετών αποφάσεων της ΑΕΠΠ από διοικητικά δικαστήρια, παρότι η ΑΕΠΠ κατέβαλε προσπάθεια ευθυγράμμισης με τη νομολογία του ΣτΕ και του ΔΕΕ. Η πιο συνήθης περίπτωση ήταν η ακύρωση της σιωπηρής απόρριψης των προσφυγών από την ΑΕΠΠ, χωρίς, δηλαδή, τη σύνταξη απόφασης που κοινοποιείται –που συχνά οφειλόταν στην υποστελέχωση και την αποχώρηση αρκετών μελών της– και την αναπομπή των υποθέσεων πίσω στην αρχή. Αυτό δημιουργούσε και καθυστέρηση στη διαδικασία φυσικά. Έτσι, προέκυψε και η ίδρυση της ΕΑΔΗΣΥ με τον νέον νόμο 4912/2022, που η πράξη θα δείξει αν θα βελτιώσει το μοντέλο της προδικαστικής έννομης προστασίας στις δημόσιες συμβάσεις.
Β) Δομή Κλιμακίων Εξέτασης Προσφυγών
Η δεύτερη μεταρρύθμιση έρχεται να συμπληρώσει την πρώτη και αφορά το άρθρο 365 του Ν. 4412/2016. Αφορά την τροποποίηση της δομής των σχηματισμών της αρχής ανάλογα με την βαρύτητα της υπόθεσης. Έτσι, ουσιαστικά αντισταθμίζεται η παραπάνω ρύθμιση που αυξάνει τον αριθμό των αγόμενων ενώπιον της αρχής υποθέσεων.
Προσφυγές για συμβάσεις με αξία κάτω των 100.000 ευρώ θα εξετάζονται από μονομελές κλιμάκιο, ενώ προσφυγές για συμβάσεις με μεγαλύτερη αξία θα εξετάζονται από τριμελές κλιμάκιο. Για έργα που χαρακτηρίζονται ως μεγάλης σπουδαιότητας ή για τα οποία διαπιστώνεται κίνδυνος έκδοσης αντιφατικών αποφάσεων, δίνεται η δυνατότητα εισαγωγής ενώπιον επταμελούς κλιμακίου.
Γ) Ακρόαση εμπλεκομένων ενώπιον της Αρχής
Η τρίτη καινοτομία αφορά τη δυνατότητα ακρόασης των εμπλεκομένων μερών. Ως τον Ν. 4782/2021 δεν υπήρχε δυνατότητα ακρόασης των μερών ενώπιον του κλιμακίου της αρχής που εξέταζε την προδικαστική προσφυγή. Αυτό είχε συχνά ως αποτέλεσμα «άτυπες επικοινωνίες» μεταξύ της Αρχής και των μερών, κυρίως για ειδικά τεχνικά ή νομικά ζητήματα, στα οποία οι διευκρινίσεις είναι απαραίτητες για τη βέλτιστη επίλυση της διαφοράς. Έτσι, το νέο πλαίσιο δίνει τη δυνατότητα, κατόπιν αιτήματος των εμπλεκομένων και εφόσον αυτό γίνει αποδεκτό από τον προεδρεύοντα του Κλιμακίου, να υπάρχει ακρόαση ενώπιον του κλιμακίου. Ο νόμος 4782/2021, εν τέλει, ισορροπεί μεταξύ της γενικής και ανεξαιρέτως καθιέρωσης της ακρόασης –που ενδεχομένως θα δημιουργούσε σημαντικές καθυστερήσεις– και του προηγούμενου καθεστώτος της μη ύπαρξης ακρόασης.
Δ) Κρίσιμες διαδικαστικές μεταβολές
Η τέταρτη καινοτομία αφορά κάποιες αλλαγές στον τρόπο διενέργειας της διαδικασίας, οι οποίες κινούνται προς την κατεύθυνση της επιτάχυνσης, του εξορθολογισμού και της ενίσχυσης της αποτελεσματικότητας της Αρχής Εξέτασης.
Ενδεικτικά, μπορούμε να αναφέρουμε τις τροποποιήσεις του άρθρου 363 του Ν. 4412/2016 σε σχέση με το παράβολο της προδικαστικής προσφυγής, το οποίο επιστρέφεται μόνον εάν η παραίτηση χωρίσει εντός 10 ημερών από την κατάθεση της προσφυγής. Η ρύθμιση αυτή ήταν επιβεβλημένη για την αντιμετώπιση του συχνότατου φαινομένου παραίτησης κατά την ημέρα εξέτασης ή και μετά την εξέταση της προσφυγής, πριν την έκδοση απόφασης, με αποτέλεσμα την άσκοπη επιβάρυνση των κλιμακίων της ΑΕΠΠ με την προετοιμασία και εξέταση υποθέσεων που καταλήγουν στην έκδοση Πρακτικού. Άρα, επιτυγχάνεται η ισορροπία μεταξύ του εύλογου συμφέροντος των προσφευγόντων να επανεξετάσουν και επανεκτιμήσουν τη δυνητική κατάληξη της εξέτασης της προσφυγής τους, λαμβάνοντας υπόψιν τυχόν νομικά και πραγματικά ζητήματα που δεν είχαν υπόψιν πριν από την άσκηση, λόγω και του λίαν σύντομου της σχετικής προθεσμίας κατάθεσης, και, από την άλλη, η ανάγκη αποτροπής και περιορισμού των παρελκυστικών πρακτικών εκ μέρους των διαδίκων και της καθυστέρησης λήξης της προθεσμίας υποβολής προσφορών, προκειμένου να συλλέξουν τα αναγκαία για τη συμμετοχή τους δικαιολογητικά, χωρίς αληθή πρόθεση ακύρωσης της προσβαλλόμενης πράξης. Περαιτέρω, σε περίπτωση απόρριψης της προσφυγής από την ΑΕΠΠ, το παράβολο δεν αποδίδεται στο Δημόσιο, εάν ασκηθεί η προβλεπόμενη στο άρθρο 372 αίτηση αναστολής και ακύρωσης και γίνει δεκτή από το Δικαστήριο. Εφόσον το Δικαστήριο κρίνει ότι η ΑΕΠΠ δεν αντιμετώπισε ορθά την υπόθεση και η προδικαστική προσφυγή έπρεπε να έχει γίνει δεκτή, είναι εύλογο να μην καταπίπτει το παράβολο σε βάρος του προσφεύγοντος.
- ΔΙΚΑΣΤΙΚΗ ΠΡΟΣΤΑΣΙΑ
Α) Συγχώνευση αίτησης αναστολής και αίτησης ακύρωσης στο ίδιο δικόγραφο (ενιαίο ένδικο βοήθημα)
Πρόκειται για την κεφαλαιωδέστερη δικονομικά μεταβολή που επέφερε ο Ν. 4782/2021. Αλλάζει ριζικά τον νομολογιακό προσανατολισμό στα συγκεκριμένα ζητήματα, ο οποίος ως τώρα στρεφόταν στην προσωρινή δικαστική προστασία (αναστολή εκτελεστότητας της προσβαλλόμενης πράξης). Η αναστολή πλέον έχει παρακολουθηματικό ρόλο επί της ακύρωσης. Ακόμη, ορίζεται ρητώς, σε αντίθεση με τα προϊσχύσαντα, πως μπορεί να ασκήσει το ενιαίο ένδικο βοήθημα ως προς τα κεφάλαια που απορρίφθηκαν από την Αρχή, ο οικονομικός φορέας του οποίου η αίτηση έγινε δεκτή εν μέρει. Τέλος, το ενιαίο ένδικο βοήθημα μπορεί να ασκείται και κατά σιωπηρής απόρριψης της προσφυγής λόγω παρέλευσης της προθεσμίας απόφανσης, σύμφωνα με ρητή διάταξη του Ν. 4782/2021.
Β) Ασφυκτικές προθεσμίες απόφανσης
Και σε αυτόν τον τομέα οι ρυθμίσεις κινούνται προς την κατεύθυνση της επιτάχυνσης διαδικασιών. Η ενιαία αίτηση αναστολής και ακύρωσης ασκείται εντός προθεσμίας 10 ημερών από την κοινοποίηση ή πλήρη γνώση της απόφασης της ΕΑΔΗΣΥ.
Γ) Ταυτότητα αιτιάσεων προσφυγής και αίτησης αναστολής – ακύρωσης
Για την αποφυγή αιφνιδιασμών, ορίστηκε πως οι αιτιάσεις που θα προβληθούν ενώπιον του δικαστηρίου μπορεί να είναι μόνο κάποιες από εκείνες που προβλήθηκαν και ενώπιον της Αρχής που εξέτασε την προσφυγή ή αφορούν τη διαδικασία ενώπιον της Αρχής. Οψιγενείς ισχυρισμούς νομιμοποιείται μόνο η αναθέτουσα να καταθέσει ενώπιον του δικαστηρίου και μόνο εφόσον αφορούν επιτακτικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος, που οδηγούν στην ανάγκη άμεσης ανάθεσης της σύμβασης.
Δ) Έκδοση προσωρινής διαταγής
Επιβάλλεται να τονιστεί η απλούστευση της διαδικασίας χορήγησης προσωρινής προστασίας με την έκδοση προσωρινής διαταγής. Η προθεσμία για την κατάθεση του ενιαίου δικογράφου της σωρευτικής άσκησης αίτησης αναστολής και ακύρωσης όχι μόνο κωλύει τη σύναψη της σύμβασης, όπως ήδη προβλεπόταν, αλλά και την πρόοδο της διαδικασίας ανάθεσης για 15 ημέρες από την άσκηση της αίτησης. Μέχρι την παρέλευση της παραπάνω εκ του νόμου αναστολής, αλλά και μέχρι την εκδίκαση της διαφοράς, το Δικαστήριο αποφαίνεται επί των τυχόν αιτημάτων προσωρινής προστασίας με προσωρινή διαταγή, η οποία περιέχει συνοπτική αιτιολογία. Η προσωρινή διαταγή ισχύει μέχρι την έκδοση οριστικής απόφασης επί της αίτησης αναστολής/ακύρωσης. Σημειώνεται ότι με την προσωρινή διαταγή το Δικαστήριο μπορεί να αναιρέσει το εκ του νόμου ανασταλτικό αποτέλεσμα τόσο σε σχέση με την υπογραφή της σύμβασης όσο και την εξέλιξη της διαδικασίας. Εδώ θα πρέπει να τονιστεί ότι η προσωρινή διαταγή και η συνοπτική αιτιολογία της επιτελεί ουσιαστικά τον ρόλο της αίτησης αναστολής, που, κατά το προϊσχύσαν καθεστώς, υποβαλλόταν σε λίαν ενδελεχή εξέταση από την Επιτροπή Αναστολών.
Κλείνοντας, θα πρέπει να συμπεράνουμε πως η θέσπιση του ενιαίου ενδίκου βοηθήματος της αίτησης αναστολής-ακύρωσης εξορθολογίζει ριζικά το πλαίσιο σε σύγκριση με το προϊσχύσαν καθεστώς, κατά το οποίο χρειαζόταν σημαντικό χρονικό διάστημα για την οριστική επίλυση της διαφοράς με την έκδοση απόφασης επί της αίτησης ακύρωσης, παρά το γεγονός ότι οι δύο αποφάσεις επί των αιτήσεων αναστολής και ακύρωσης συνήθως είχαν το ίδιο περιεχόμενο. Από τούδε και στο εξής είναι δυνατή η ολοκλήρωση της διαδικασίας εκδίκασης της διαφοράς και έκδοσης απόφασης επί αυτής εντός 2,5 μηνών. Σε αυτό συμβάλλουν και οι αλλαγές στη διαδικασία εξέτασης και τις σχετικές προθεσμίες, ώστε η υπόθεση να ωριμάσει όσο το δυνατόν πιο έγκαιρα και να διευκολυνθεί η ταχεία έκδοση απόφασης μετά τη δικάσιμο.
ΕΝΔΕΙΚΤΙΚΕΣ ΠΗΓΕΣ
-
Γ. Δελλής (επιμ.), Το νέο δίκαιο των δημοσίων συμβάσεων. Γενική ανάλυση του νέου Ν 4782/2021, Νομική Βιβλιοθήκη, 2021
-
Μ. Διαθεσόπουλος, Οι τροποποιήσεις του νέου Νόμου για τις δημόσιες συμβάσεις (Ν 4782/2021) επί του συστήματος προδικαστικής και δικαστικής προστασίας, διαθέσιμο εδώ
