Του Αρσένιου Σακελλάρη,
Ήδη στα πρώτα Επαναστατικά Συντάγματα της Ελλάδας υιοθετήθηκε η έννοια της ιδιοκτησίας και η προστασία της. Η θεσμοθέτηση της ιδιοκτησίας, δηλαδή των εμπράγματων δικαιωμάτων ως θεσμού απόλυτου, απαραβίαστου και ιερού, θεωρείται μια από τις σημαντικότερες κατακτήσεις των κοινωνιών. Τα πράγματα, τα αντικείμενα δηλαδή των εμπράγματων δικαιωμάτων, διακρίνονται σε κινητά και ακίνητα. Σύμφωνα με τον ορισμό του ελληνικού δικαίου, ακίνητα πράγματα είναι το έδαφος και τα συστατικά του μέρη.
Η κυριότητα επί περιουσιακών στοιχείων, κινητών και ακινήτων, αποτελεί δικαίωμα κοινό τόσο για το Δημόσιο όσο και για τους ιδιώτες. Ωστόσο, ειδικά η περιουσία του Δημοσίου είναι η αναγκαία υλική βάση της ασκήσεως των αρμοδιοτήτων των κρατικών οργάνων και της δημόσιας εξουσίας. Για να γίνει αντιληπτή η ιδιαιτερότητα της σχέσεως του Δημοσίου με την ακίνητη περιουσία, η στενά συνυφασμένη με την κρατική εξουσία σύνδεση της γης και, τελικά, η έννοια της δημόσιας ακίνητης περιουσίας στην ελληνική έννομη τάξη, είναι σημαντική η ιστορική αναδρομή στους παράγοντες που διαμόρφωσαν το περιεχόμενό της. Ιδιαίτερη επιρροή στη σχέση αυτή άσκησε το Οθωμανικό νομοθετικό πλαίσιο ρυθμίσεως των εμπραγμάτων δικαιωμάτων, δεδομένου μάλιστα ότι ο Οθωμανικός Νόμος περί Γαιών διατηρήθηκε σε ισχύ και μετά την προσάρτηση της Θεσσαλίας, το έτος 1881 (Ν. ΠΑΖ΄/13.03.1882), ενώ το ίδιο συνέβη και μετά την προσάρτηση των λεγόμενων Νέων Χωρών (Μακεδονίας, Θράκης) στο ελληνικό κράτος, μετά τον Β΄ Παγκόσμιο Πόλεμο (άρθρο 2 παρ. 4 του Ν. 147/1914).
Σύμφωνα με το τούρκικο δικαιικό σύστημα, τα ακίνητα διακρίνονταν σε δημόσιες γαίες ή γαίες του στέμματος (emliaki houmajoun, has houmajoun), στις αφιερωμένες γαίες (wakfs, βακούφια, γαίες που ανήκαν στην ορθόδοξη εκκλησία και στα μοναστήρια) και στις ιδιωτικές γαίες. Οι τελευταίες διακρίνονταν σε γαίες περιορισμένης κυριότητας (erazi-i-mirrie) και σε γαίες πλήρους κυριότητας (mulk). Ιδιαίτερη κατηγορία αποτελούσαν οι κοινόχρηστες γαίες ή κοινοτικές γαίες (metrouke), που περιλάμβαναν εκτάσεις προοριζόμενες για τη βόσκηση των ζώων των κατοίκων των χωριών, καθώς και εκτάσεις που είχαν αφεθεί στην ελεύθερη ξύλευση από τους κατοίκους των κοινοτήτων. Ο σχετικός νόμος, μάλιστα, όριζε ότι δεν εκδίδονταν τίτλοι (ταπιά) του οθωμανικού κτηματολογίου με αντικείμενο κοινόχρηστες γαίες και, συνεπώς, δεν είχαν εφαρμογή σε αυτές οι διατάξεις του, οι σχετικές με τις δημόσιες γαίες.
Με το διάταγμα της Αντιβασιλείας του 1835, ως ιδιωτικό δίκαιο του Ελληνικού Κράτους εφαρμόστηκε το Βυζαντινορωμαϊκό δίκαιο, σύμφωνα με οποίο και κατά τη μεγαλύτερη διάρκεια της βυζαντινής περιόδου, οι αυτοκρατορικές —δημόσιες— γαίες διακρίνονταν στην προσωπική περιουσία του αυτοκράτορα (praedia patrimonalia) και σε καθ’ αυτό κτήσεις του θρόνου και δημόσιες γαίες, που παραδίδονταν από αυτοκράτορα σε αυτοκράτορα.
Υπό την επιρροή των δύο αυτών δικαιικών συστημάτων, πρώτο σημαντικό νομοθέτημα της ελληνικής έννομης τάξης, σχετικά με τα δημόσια κτήματα, υπήρξε ο Νόμος του 1837 «περί διακρίσεως των κτημάτων». Καταληκτικό σημείο της επισκόπησης του ελληνικού δικαίου της δημόσιας ακίνητης περιουσίας είναι η εισαγωγή του Αστικού Κώδικα με το Ν.Δ. της 7/10 Μάϊου 1946. Η ελληνική έννομη τάξη, επηρεασμένη πλέον και από την αλλοδαπή νομική επιστήμη, διακρίνει την περιουσία του Δημοσίου, και κατ’ επέκταση των Ο.Τ.Α., σε ιδιωτική και δημόσια. Η διάκριση των δύο αυτών εννοιών, που αποτελεί ιδιαιτερότητα της ακίνητης περιουσίας του Δημοσίου, παραδοσιακά στηρίζεται στον σκοπό, που κάθε περιουσιακό στοιχείο εξυπηρετεί, με τον σκοπό των ανηκόντων στη δημόσια περιουσία ακινήτων να διαφέρει ουσιωδώς από τον σκοπό των ανηκόντων στην ιδιωτική περιουσία ακινήτων, λόγω του ιδιαίτερου προορισμού των περιουσιακών στοιχείων που την απαρτίζουν.
Η δημόσια κτήση, συνεπώς, περιλαμβάνει τα πράγματα, που υπηρετούν αυτούσια δημόσιους σκοπούς και είναι αμέσως απαραίτητα για την εκπλήρωση των λειτουργιών του κράτους. Στην έννοια αυτή συμπεριλαμβάνονται και τα πράγματα εκτός συναλλαγής, όπως και όσα εξυπηρετούν θρησκευτικούς σκοπούς, τα οποία διαφέρουν από τα επίσης συμπεριλαμβανόμενα στην έννοια της δημόσιας κτήσης κοινόχρηστα, καθώς η χρησιμοποίησή τους δεν είναι δυνατή από όλους τους ανθρώπους. Το δημόσιο συμφέρον που εξυπηρετούν δεν συνίσταται στην κοινή χρήση, αλλά στην επιδίωξη άλλων ειδικών δημόσιων σκοπών. Αντίθετα, η ιδιωτική περιουσία του Δημοσίου αποτελείται από τα πράγματα και λοιπά περιουσιακά στοιχεία, τα οποία συμβάλλουν στην εκπλήρωση δημόσιων σκοπών, όχι αυτούσια και άμεσα, αλλά έμμεσα, με τις προσόδους και την αξία τους. Γίνεται δεκτό, ότι το Δημόσιο κατά τη διαχείριση της ιδιωτικής περιουσίας του δρα ως ιδιώτης και στοχεύει κατ’ αρχήν στον προσπορισμό από αυτήν εσόδων για το Δημόσιο, ενώ μόνο δευτερευόντως η ιδιωτική περιουσία του συνδέεται με την εξυπηρέτηση δημόσιων σκοπών, όπως, για παράδειγμα, όταν λειτουργεί ως τράπεζα γης για την εξυπηρέτηση πολεοδομικών ή άλλων κοινωφελών σκοπών.
Ωστόσο, από τα τέλη της δεκαετίας του 1960 αλλάζουν τα δεδομένα στο νομικό πλαίσιο των μεγάλων χωρών. Η τάση που καταγράφεται είναι να προσεγγίζεται το δημόσιο συμφέρον με οικονομική λογική, με αποτέλεσμα να δημιουργούνται περιουσιακά δικαιώματα στη δημόσια ακίνητη περιουσία, χωρίς προσκόλληση στην αυστηρή διχοτόμηση μεταξύ της ιδιωτικής περιουσίας και της δημόσιας κτήσης. Η χώρα μας ακολούθησε το δρόμο της διευρύνσεως της οικονομικής δραστηριότητας στα δημόσια πράγματα με δύο δεκαετίες καθυστέρηση, η ιδέα είχε όμως ωριμάσει αρκετά ώστε να μην αντιμετωπισθούν προβλήματα στην υιοθέτησή της. Μάλιστα, τα Ελληνικά Δικαστήρια δεν έθεσαν τροχοπέδη στην εξέλιξη αυτή, δείχνοντας ευνοϊκή στάση στην παραχώρηση ιδιαίτερων δικαιωμάτων επί των ακινήτων που ανήκουν στη δημόσια κτήση σε ιδιώτες, θέτοντας ωστόσο συγκεκριμένους όρους που πρέπει απαραίτητα να τηρηθούν. Νευραλγικής σημασίας επ’ αυτού του θέματος αποδείχθηκε, μεταξύ άλλων, και η υπ’ αριθμ. 2793/2012 απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας, σχετικά με την εκμετάλλευση των «οργανωμένων ακτών». Επισημαίνει χαρακτηριστικά ότι: «δεν προσκρούει στο Σύνταγμα η άσκηση της διοίκησης και διαχείρισης των εν λόγω τουριστικών μονάδων κατά τους κανόνες της ιδιωτικής οικονομίας και κατά τρόπο επικερδή για το Κράτος, εφ’ όσον εξυπηρετείται το δημόσιο συμφέρον και τηρούνται οι δημοσίου δικαίου δεσμεύσεις που απορρέουν από τον χαρακτήρα του αιγιαλού και της παραλίας ως κοινοχρήστων δημοσίων πραγμάτων (οι οποίες δεσμεύσεις ισχύουν και επί αιγιαλού και παραλίας που έχουν χαρακτηρισθεί ως τουριστικά κτήματα, ΣτΕ 2685/2010, 2799/1972) αλλά και από τον χαρακτήρα των ακτών ως ευπαθών οικοσυστημάτων δεκτικών ηπίας μόνον διαχειρίσεως».
Στο θέμα της διαχειρίσεως των ακινήτων που ανήκουν στη δημόσια κτήση έχει λόγο και το ενωσιακό δίκαιο και δη το δίκαιο του ανταγωνισμού, ιδίως μέσω της εφαρμογής του κανόνα της ελεύθερης προσβάσεως στις βασικές διευκολύνσεις. Σύμφωνα με τον κανόνα αυτό «μια επιχείρηση που κατέχει δεσπόζουσα θέση ως προς την παροχή διευκολύνσεων, που είναι ουσιώδεις για την προμήθεια αγαθών ή για την παροχή υπηρεσιών σε άλλη αγορά, καταχράται της δεσπόζουσας θέσεώς της, αρνούμενη, χωρίς αντικειμενική αιτιολογία, την πρόσβαση στις εν λόγω διευκολύνσεις. Γίνεται κατ’ ακολουθίαν κατανοητό ότι ο κανόνας των βασικών διευκολύνσεων βρίσκει κατ’ εξοχήν έδαφος εφαρμογής και στη δημόσια κτήση, όταν αυτή έχει τη μορφή βασικής υποδομής, που αποτελεί τη μόνη δίοδο ή πρόσβαση σε μία αγορά, όπως είναι για παράδειγμα τα λιμάνια, τα αεροδρόμια και οι σιδηρόδρομοι, αλλά και τα δίκτυα τηλεπικοινωνιών ή η ηλεκτρική ενέργεια.
Έχει, συνεπώς, πλέον καθιερωθεί ο διττός χαρακτήρας της δημόσιας ακίνητης περιουσίας, τόσο της ιδιωτικής όσο και της ανήκουσας στη δημόσια κτήση: μπορεί να είναι είτε εθνική δημόσια περιουσία και συλλογικό αγαθό, καλούμενη να εξυπηρετήσει το συμφέρον του κοινωνικού συνόλου σε τοπικό, περιφερειακό και εθνικό επίπεδο, είτε πεδίο άσκησης ατομικών επιχειρηματικών πρωτοβουλιών εμπορευματικής χρήσης της, διεπόμενη από τις αρχές του κέρδους της ελεύθερης ανταγωνιστικής οικονομίας και του, υπό τα ιδιωτικοοικονομικά κριτήρια, διαμορφωμένου δημόσιου συμφέροντος. Ωστόσο, αρχίζει και διαφαίνεται ολοένα και περισσότερο, επίσης, διαμέσου των σύγχρονων οικονομικοπολιτικών αλλαγών, η κυριαρχία του ιδιωτικού χαρακτήρα της δημόσιας ακίνητης περιουσίας.
ΕΝΔΕΙΚΤΙΚΗ ΠΗΓΗ
- Αλεξανδροπούλου, Η αξιοποίηση της ακίνητης περιουσίας του Δημοσίου. Πολιτικές, νομοθετικό πλαίσιο και πρακτικές συνεργασίας του Δημοσίου με τον ιδιωτικό τομέα. Αθήνα: Νομική Βιβλιοθήκη, 2022
