Του Παναγιώτη Βασιλείου,
Στο άρθρο 93 παράγραφος 4 του Συντάγματος καθιερώνεται η υποχρέωση μη εφαρμογής, από κάθε δικαστήριο, νόμου ουσιαστικώς αντίθετου στο Σύνταγμα. Η διάταξη καθιερώνει τον «έλεγχο συνταγματικότητας των νόμων», ο οποίος θεμελιώνεται επιπλέον και στην αρχή της διάκρισης των εξουσιών (26 Σ.) και την αρχή της ανεξαρτησίας των δικαστηρίων (87 επόμενα). Ο έλεγχος της συνταγματικότητας των νόμων γίνεται από όλα τα δικαστήρια (διάχυτος έλεγχος), στο πλαίσιο μιας διαφοράς ή υπόθεσης που εκδικάζεται ενώπιον του δικαστηρίου (παρεμπίπτων έλεγχος).
Ωστόσο, εκτός από την ουσιαστική αντισυνταγματικότητα του νόμου, η οποία αφορά την αντίθεση του περιεχομένου της ρύθμισης του νόμου προς το περιεχόμενο συνταγματικών αρχών ή διατάξεων και ελέγχεται δικαστικώς, γίνεται λόγος και για την τυπική αντισυνταγματικότητα που αφορά τη διαδικασία θέσπισης του νόμου. Τυπικά αντισυνταγματικός καλείται ο νόμος, ο οποίος έχει θεσπισθεί με διαδικασία αντίθετη από την προβλεπόμενη εκ του Συντάγματος.
Η τυπική αντισυνταγματικότητα, ωστόσο, είναι δικαστικώς ανέλεγκτη. Το θεμέλιο της αρχής αυτής εντοπίζεται στο άρθρο 93 παράγραφος 4, που διαλαμβάνει για έλεγχο συνταγματικότητας των νόμων σε σχέση με το περιεχόμενό τους μόνο, δηλαδή για έλεγχο της ουσίας των θεσπιζομένων ρυθμίσεων του νόμου, σε σχέση με το Σύνταγμα. Η αποχή των δικαστηρίων από τον έλεγχο τυπικής αντισυνταγματικότητας θεωρείται από πολλούς πως υφίστατο ως συνταγματικό έθιμο. Ωστόσο, η καθιέρωσή του, με το ισχύον Σύνταγμα του 1975, επέφερε τη σιωπηρή του κατάργηση.
Βάση της διαμόρφωσης αυτής της νομολογιακής πρακτικής-συνταγματικού εθίμου είναι το γεγονός πως τεκμαίρεται ότι η έκδοση του νόμου από τον Αρχηγό του Κράτους (Πρόεδρος της Δημοκρατίας ή Βασιλέας) ισοδυναμεί με πιστοποίηση της τήρησης των συνταγματικών κανόνων ψήφισής του. Η έκδοση, δηλαδή, δημιουργεί αμάχητο τεκμήριο της τυπικής του αντισυνταγματικότητας το οποίο δεσμεύει τα δικαστήρια.
Το δικαστικώς ανέλεγκτο της τυπικής συνταγματικότητας πρέπει να διευκρινίσουμε πως αφορά τα εσωτερικά τυπικά στοιχεία (interna corporis) και όχι τα εξωτερικά τυπικά στοιχεία που ελέγχονται από τα δικαστήρια. Τα εξωτερικά τυπικά στοιχεία είναι εκείνα που καθορίζουν τη μορφή του νόμου και τον καθιστούν υπαρκτό: η ψήφιση από τη Βουλή, η έκδοση από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας και η δημοσίευση στο Φύλλο Εφημερίδας Κυβερνήσεως. Αντίθετα, τα εσωτερικά τυπικά στοιχεία αφορούν τη συνολική διαδικασία που ακολουθείται στη Βουλή, από την κατάθεσή του ως την ψήφισή του. Αυτά είναι τα στοιχεία στα οποία δεν δύναται να υπεισέλθει ο δικαστικός έλεγχος γιατί εντάσσονται στο εσωτερικό της λειτουργίας του κοινοβουλευτικού σώματος και είναι ανεπίδεκτα ελέγχου, βάσει της αρχής της διάκρισης των λειτουργιών και της αυτονομίας της Βουλής.
Ο κανόνας αυτός δεν στερείται εξαίρεσης. Αυτή εισάγεται στο ίδιο το Σύνταγμα, στο άρθρο 73 παράγραφος 2 εδάφιο γ’. Ο συντακτικός νομοθέτης αναθέτει ως αρμοδιότητα στο Ελεγκτικό Συνέδριο τον έλεγχο της ειδικότητας και της μη συμπερίληψης των συνταξιοδοτικών νομοσχεδίων σε άσχετα νομοθετήματα. Η απονομή της αρμοδιότητας ελέγχου της ειδικότητας των συνταξιοδοτικών νομοσχεδίων στο Ελεγκτικό Συνέδριο αποτελεί προφανή εξαίρεση στον κανόνα του ανέλεγκτου της τυπικής συνταγματικότητας.
Η εξαίρεση αυτή καθιερώθηκε εκ παραδρομής του συντακτικού νομοθέτη του 1975. Πρότυπο για το ισχύον Σύνταγμα υπήρξαν για περιορισμένο αριθμό διατάξεων τα Ψευδοσυντάγματα της Δικτατορίας του 1968 και του 1973. Μεταξύ των λοιπών στόχων που επιδιώκονταν μέσω αυτών ήταν και η επιβολή ασφυκτικού και πολύπλευρου ελέγχου στη Βουλή, η οποία «θα λειτουργούσε», όπως γίνεται αντιληπτό, υπό καθεστώς επιτροπείας. Έτσι, στο άρθρο 118 των Ψευδοσυνταγμάτων προβλεπόταν ρητώς δικαστικός έλεγχος όχι μόνο αντίθεσης στα Ψευδοσυντάγματα, ως προς την ουσία του ρυθμιστικού περιεχομένου των διατάξεων, αλλά και την διαδικασία κατάρτισης τους. Επομένως, η διάταξη του άρθρου 73 παράγραφος 2 εδάφιο γ’ συνάδει με τον έλεγχο της τυπικής αντισυνταγματικότητας, που επιβαλλόταν από τα Συντάγματα του 1968 και του 1973, και όχι με την αρχή του δικαστικώς ανέλεγκτου της τυπικής αντισυνταγματικότητας, που καθιερώθηκε με το άρθρο 93 παράγραφος 4. Η 73 $ 2 εδάφιο γ’ εφαρμόζεται σε βάρος της 93 $ 4, ως ειδικότερη (lex specialis).
Ακόμη, κατά πάγια νομολογία του Ελεγκτικού Συνεδρίου, η διάταξη του άρθρου 73 παράγραφος 2 του Συντάγματος που ορίζει ότι κάθε νόμος που αναφέρεται στην απονομή σύνταξης και στις προϋποθέσεις της πρέπει να υποβάλλεται προς ψήφιση μόνον από τον Υπουργό Οικονομικών, ύστερα από γνωμοδότηση του δικαστηρίου, αναφέρεται στα εξωτερικά τυπικά στοιχεία κατάρτισης του νόμου και υπόκειται στον έλεγχο της δικαστικής εξουσίας. Η νομολογία αυτή αποτελεί μία ειδικότερη μορφή εξαίρεσης του κανόνα, που έχει διαπλαστεί παγίως στη νομολογία, ότι δεν ελέγχεται η εσωτερική τυπική αντισυνταγματικότητα των νόμων.
Έτσι, με πάγια νομολογία το Ελεγκτικό Συνέδριο θεωρεί πως, βάσει του άρθρου 73 παράγραφος 2 του Συντάγματος, έχει αρμοδιότητα να ελέγχει:
- αν το συνταξιοδοτικό νομοσχέδιο έχει υποβληθεί αυστηρά από τον Υπουργό Οικονομικών, ύστερα από γνωμοδότηση του ίδιου του Ελεγκτικού Συνεδρίου
- την ειδικότητα των συνταξιοδοτικών νόμων και την μη αναγραφή διατάξεων για συντάξεις σε μη σχετικά νομοσχέδια
Και στις δύο περιπτώσεις θεωρεί πως η παραβίαση των προϋποθέσεων επιφέρει ακυρότητα του νομοσχεδίου.
Ωστόσο, εύλογα θα μπορούσε κανείς να ασκήσει κριτική σε αυτή τη νομολογιακή πρακτική, ως προς το σκέλος της ποινής ακυρότητας, σε περίπτωση μη γνωμοδότησης. Αρχικά, από το συνταγματικό κείμενο δεν προκύπτει σύνδεση της προϋπόθεσης υποβολής του νομοσχεδίου, ύστερα από γνωμοδότηση του Ελεγκτικού Συνέδριου, από τον Υπουργό Οικονομικών με ποινή ακυρότητας, όπως προδήλως προκύπτει για την προϋπόθεση της ειδικότητας των συνταξιοδοτικών νόμων και της μη αναγραφής διατάξεων για συντάξεις σε μη σχετικά νομοσχέδια. Ακόμη, η κατά γράμμα διατύπωση της διάταξης δεν είναι τόσο αυστηρή, όπως σε άλλες συναφείς διατάξεις του Συντάγματος, όπως το άρθρο 75 παράγραφος 3 που αφορά την υποχρέωση σύνταξης έκθεσης του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους, που πρέπει να συνοδεύει κάθε νομοσχέδιο που συνεπάγεται δαπάνη ή ελάττωση εσόδων και του άρθρου 79 παράγραφος 7 για την έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου για τον απολογισμό και τον γενικό ισολογισμό του κράτους. Στις παραπάνω περιπτώσεις η τήρηση των προβλέψεων του Συντάγματος ελέγχεται δικαστικώς.
Επιπλέον, το Σύνταγμα του 1975 δεν προέβλεψε συνέπειες για τη μη τήρησή των συνταγματικών προδιαγραφών, παρά μόνον για την ειδικότητα των συνταξιοδοτικών νομοσχεδίων και δεν ακολούθησε τη νομολογία του Ελεγκτικού Συνεδρίου, που είχε διαμορφωθεί υπό το προγενέστερο Σύνταγμα, περί ακυρότητας των άνευ γνωμοδοτήσεως του δικαστηρίου ψηφισθέντων συνταξιοδοτικών ρυθμίσεων.
Η διάταξη 73 παράγραφος 2 του Συντάγματος θα πρέπει να αντιμετωπιστεί συνδυαστικά με το άρθρο 93 παράγραφος 1 εδάφιο δ’ Συντάγματος, που απονέμει στο Ελεγκτικό Συνέδριο γνωμοδοτική αρμοδιότητα «για τα νομοσχέδια που αφορούν συντάξεις ή αναγνώριση υπηρεσίας για την παροχή δικαιώματος σύνταξης». Δηλαδή, το ανώτατο δικαστήριο εκφέρει μη δεσμευτική, για τη Βουλή, γνώμη για κάθε συνταξιοδοτικό νόμο τόσο για τη συνταγματικότητά του όσο και τη νομοτεχνική του αρτιότητα. Πρόκειται, επομένως, για έναν προληπτικό έλεγχο συνταγματικότητας, ώστε το δικαστήριο εγκαίρως να μπορεί να διατυπώσει επιφυλάξεις.
Έτσι, θα μπορούσαμε να ισχυριστούμε πως, υπό αυτή την έννοια, η γνωμοδοτική διαδικασία αποτελεί άσκηση αρμοδιότητας του ανώτατου δημοσιονομικού δικαστηρίου, που αποτελεί ουσιώδη εξωτερικό τύπο του ίδιου του νόμου, όπως αντίστοιχα η γνωμοδότηση του ΣτΕ για τα κανονιστικά διατάγματα. Η σημασία της διαδικασίας αυτής είναι ιδιαίτερα μεγάλη, γιατί προβλέπεται ευθέως εκ του Συντάγματος και αποβλέπει στην προστασία των δικαιωμάτων των συνταξιούχων.
Τέλος, λόγω διαφωνίας για το αν ελέγχεται ή όχι η διάταξη δικαστικώς, μεταξύ των τριών Ανωτάτων Δικαστηρίων, το Ανώτατο Ειδικό Δικαστήριο με την 4/1988 απόφασή του ισχυρίστηκε ότι η τήρηση της διάταξης του άρθρου 73 παρ.2 του Συντάγματος ελέγχεται από τα δικαστήρια και δεν ανάγεται στα εσωτερικά τυπικά στοιχεία του νόμου.
ΕΝΔΕΙΚΤΙΚΕΣ ΠΗΓΕΣ
- Γεραπετρίτης, Γ., Σύνταγμα και Βουλή: Αυτονομία και ανέλεγκτο των εσωτερικών του σώματος, Αθήνα: Νομική Βιβλιοθήκη, 2012
- Παντελής, Α., Εγχειρίδιο Συνταγματικού Δικαίου, 5η Έκδοση, Αθήνα: Εκδόσεις Λιβάνη, 2020
- Σπυρόπουλος, Φ., Συνταγματικό Δίκαιο, Β’ Έκδοση, Αθήνα: Εκδόσεις Σάκκουλα, 2020
- Σπυρόπουλος, Φ. / Κοντιάδης, Ξ. / Γεραπετρίτης, Γ. / Ανθόπουλος, Χ., Σύνταγμα, Αθήνα: Εκδόσεις Σάκκουλα, 2017
