Της Ιωάννας Τσιούρη,
Είναι γεγονός πως η προσχώρηση της ΕΚ/ΕΕ στην ΕΣΔΑ απασχόλησε σε βάθος τους αρμόδιους φορείς της Κοινότητας ήδη από το 1979: η θέση ότι μια πιθανή προσχώρηση θα αναβάθμιζε το προφίλ της Κοινότητας τόσο στο εσωτερικό της, με την κατά κάποιον τρόπο θεσμική και ηθική εξισορρόπηση της θέσης της σχετικά με την δέσμευση για προάσπιση των ανθρωπίνων δικαιωμάτων απέναντι στα κράτη-μέλη της[1] (που ήδη συμβάλλονταν στο Συμβούλιο της Ευρώπης και συνεπώς είχαν αποδεχτεί τον εξωτερικό έλεγχο στο εν λόγω πεδίο), αλλά και σε ό, τι σχετίζεται με τη θέση της Κοινότητας στο διεθνές περιβάλλον[2] γνώριζε, εκείνη την εποχή, ευρεία αποδοχή. Η προσχώρηση θεωρείτο, ταυτόχρονα, ικανή να συμβάλει σημαντικά στην κάλυψη του νομικού χάσματος μεταξύ του ευρωπαϊκού και του εκάστοτε εθνικού δικαίου, θεωρούμενα πλέον αυτά υπό το πρίσμα της ΕΣΔΑ, με τα κράτη-μέλη οδηγούμενα αφενός πιο ομαλά στην εναρμόνιση της εθνικής τους νομοθεσίας με την ευρωπαϊκή, και την ΕΕ/ΕΚ, αφετέρου να αποκτά ικανότητα δικαστικής παράστασης ενώπιον του ΕΔΔΑ και συνεπώς και ικανότητα πληρέστερης υπεράσπισης της θέσης της απέναντι στις όποιες πλημμέλειες της ευρωπαϊκής νομοθεσίας[3]. Έντονες, όμως, ήταν οι επιφυλάξεις που εκφράστηκαν και ανάγονταν σε λόγους πολιτικούς, αλλά και σε άλλους που σχετίζονταν με τη θεσμική συγκρότηση της ίδιας της ΕΣΔΑ.
Στις 26 Απριλίου 1994, το Συμβούλιο απηύθυνε στο ΔΕΚ αίτημα για γνωμοδότηση αναφορικά με το κατά πόσο θα ήταν σύμφωνη με το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο μια ενδεχόμενη προσχώρηση στην ΕΣΔΑ. Το Δικαστήριο, με τη Γνωμοδότηση 2/94[4], κατέληξε – σύντομα μάλιστα – στο συμπέρασμα ότι το σύστημα το οποίο ίσχυε τότε δεν παρείχε τη δυνατότητα προσχώρησης στην ΕΣΔΑ, με το σκεπτικό ότι μια κίνηση τέτοιου είδους θα επέφερε αλλαγές συνταγματικής σημασίας (είσοδος της ΕΚ σε ανεξάρτητο διεθνές σύστημα θεσμών, υποχρεωτική υιοθέτηση του συνόλου των διατάξεων της ΕΣΔΑ στο κοινοτικό νομικό περιβάλλον[5]), που με τη σειρά τους αδιαπραγμάτευτα θα απαιτούσαν μια αναθεώρηση της Συνθήκης[6].
Η αναθεώρηση προωθήθηκε και σχετική διάταξη ενσωματώθηκε στη Συνθήκη για το Ευρωπαϊκό Σύνταγμα, που ωστόσο δεν εφαρμόστηκε ποτέ. Σε κάθε περίπτωση, το ζήτημα της προσχώρησης στην ΕΣΔΑ συνέχισε να έχει ενεργή παρουσία στην πολιτική ατζέντα και τελικά συμπεριλήφθηκε στη Συνθήκη της Λισαβόνας, η οποία τέθηκε σε ισχύ την 1η Δεκεμβρίου 2009[7][8], και συγκεκριμένα στο άρθρο 6 παρ 2 ΣΕΕ[9]. Μέσω της Συνθήκης βελτίωση επήλθε στην ενωσιακή δομή και λόγω της εξαιρετικά σημαντικής κατάργησης του συστήματος των τριών πυλώνων και της αντικατάστασής του με μια “συγχωνευμένη” νομική προσωπικότητα για την ΕΕ, η οποία της επιτρέπει πλέον να συμμετέχει σε διεθνείς συμφωνίες. Το άρθρο 47 ΣΕΕ[10] ανοίγει το δρόμο για την δράση της Ένωσης και σε διεθνές επίπεδο ως ισότιμος δρων με δικαιώματα και υποχρεώσεις. Με το άρθρο 218 ΣΛΕΕ προβλέφθηκαν ειδικές ρυθμίσεις για την προσχώρηση της Ένωσης στην ΕΣΔΑ, όπως έγκριση από το Ευρωκοινοβούλιο για την ολοκλήρωση της συμφωνίας[11], ομοφωνία στην τελική απόφαση του Συμβουλίου, αλλά και θέση σε ισχύ της απόφασης αυτής μόνο ύστερα από την έγκρισή της από τα κράτη-μέλη, σύμφωνα με το εσωτερικό τους δίκαιο[12]. Τέλος, εξαιτίας ενός συνόλου αμφιβολιών αναφορικά με τη θέση που έχει η Ένωση μετά από μια ενδεχόμενη προσχώρηση, τα άρθρα 6§2 ΣΕΕ και 2 του Πρωτοκόλλου 8 διατυπώθηκαν ούτως ώστε να αποσαφηνιστεί εκ προοιμίου η θέση όλων των εμπλεκομένων παραγόντων: η ΕΣΔΑ, μια ιδιαίτερη διεθνής της οποίας τα μέλη (28 από τα οποία αποτελούν παράλληλα και μέλη της Ένωσης) δεν δύνανται να μην την εφαρμόσουν επικαλούμενα άλλες διεθνείς υποχρεώσεις[13], χρήζει πάντως αντιμετώπισης ως ένα συμπληρωματικό όργανο για την ενισχυμένη διασφάλιση των θεμελιωδών δικαιωμάτων. Από την άλλη πλευρά, είναι αναγκαίο τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της Ένωσης να γίνονται σεβαστά, χωρίς, ωστόσο, να επιτρέπεται να χρησιμοποιούνται ως δικαιολογία για θεσμικές υπερβάσεις που θα καταστήσουν την ίδια την προσχώρηση αναποτελεσματική.
Οι επίσημες διαπραγματεύσεις μεταξύ της Επιτροπής και του Συμβουλίου της Ευρώπης ξεκίνησαν στις 7 Ιουλίου 2010. Το τελικό πόρισμα δημοσιεύθηκε στις 10 Ιουνίου 2013 και εστίασε στην ιδιαίτερης σημασίας προσχώρηση της Ένωσης στην ΕΣΔΑ προκειμένου να διασφαλιστεί ολοκληρωμένη προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων στον ευρωπαϊκό χώρο[14]. Βάσει της προαναφερθείσας διαδικασίας του άρθρου 218§11 ΣΛΕΕ, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή υπέβαλε στο ΔΕΕ αίτηση για την έκδοση γνωμοδότησης επί του σχεδίου συμφωνίας προσχώρησης της ΕΕ στην ΕΣΔΑ στις 4 Ιουλίου 2013, θέτοντας ερώτημα περί συμβατότητας του τελευταίου με τις Ευρωπαϊκές Συνθήκες.
Το Δικαστήριο ανταποκρίθηκε στην αίτηση που κατέθεσε η Επιτροπή με τη Γνωμοδότηση 2/13[15] που εξέδωσε στις 18 Δεκεμβρίου 2014 και «καταδίκασε» τη συμφωνία προσχώρησης, όπως κατατέθηκε, ως μη συμβατή ούτε με το άρθρο 6§2 ΣΕΕ ούτε με το Πρωτόκολλο 8 της Συνθήκης που αφορά στην προσχώρηση της ΕΕ στην ΕΣΔΑ. Η γνωμοδότηση βρίθει ενστάσεων από πλευράς του Δικαστηρίου σχετικά με ρυθμίσεις αλλά και παραλείψεις που εμφανίζει πληθώρα διατάξεων της συμφωνίας, με αποτέλεσμα να μην συμβαδίζει αυτή με το πνεύμα του ευρωπαϊκού δικαίου. Επιπροσθέτως, το ΔΕΕ οδηγείται και σε μια κατηγοριοποίηση των πτυχών του δικαίου της ΕΕ που θα θίγονταν σε περίπτωση που ολοκληρώνονταν ως έχει η συγκεκριμένη διαδικασία προσχώρησης. Μεταξύ των πιο αξιοσημείωτων στοιχείων της σκέψης του Δικαστηρίου βρίσκονται, ξανά, τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του ενωσιακού δικαίου, αλλά και η αποτυχία της συμφωνίας να τα διαφυλάξει, το ζήτημα της εύρυθμης παράλληλης δράσης των δυο ξεχωριστών δικαιοδοτικών μηχανισμών γνωμοδοτήσεων, όπως και μια σειρά ζητημάτων που ενδεχομένως να ανέκυπταν, με αφορμή την προσχώρηση, κατά την εφαρμογή στην πράξη του μηχανισμού παθητικής ομοδικίας σε υποθέσεις εκδικαζόμενες από το ΕΔΔΑ: ο εμμένων φόβος του ΔΕΕ απέναντι στη δυνατότητα του ΕΔΔΑ να προβεί σε εκτίμηση και αξιολόγηση κανόνων που κατανέμουν αρμοδιότητες ανάμεσα στην ΕΕ και τα κράτη-μέλη, με λίγα λόγια να υπεισέλθει στα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του ενωσιακού δικαίου, συνιστούν τους βασικότερους προβληματισμούς στους οποίους εστίασε το Δικαστήριο στο σημείο αυτό. Άλλωστε, σύμφωνα με την κρίση του Δικαστηρίου, ακόμη και η κατανομή της ευθύνης εν γένει, εκ μέρους του ΕΔΔΑ, παραβιάζει ευθέως θεμελιώδεις αρχές της Ένωσης[16].
Η τελευταία και πολύ σημαντική παρατήρηση στη Γνωμοδότηση του ΔΕΕ αφορά στον περιορισμένο ρόλο του στον τομέα της ΚΕΠΠΑ. Ως προς το ίδιο το Δικαστήριο, το άρθρο 24§1 ΣΕΕ αποκλείει τη δικαιοδοσία του επί διατάξεων που αφορούν την ΚΕΠΠΑ εκτός από τη διασφάλιση της τήρησης του άρθρου 40 ΣΕΕ και του ελέγχου νομιμότητας αποφάσεων στο πλαίσιο του άρθρου 275§2 ΣΛΕΕ. Όμως, με την προσχώρηση της ΕΕ στην ΕΣΔΑ θα αναδυθεί, κατά το Δικαστήριο, το παράδοξο του να έχει το ΕΔΔΑ τη δικαιοδοσία να αποφαίνεται ως προς τη συμβατότητα με την ΕΣΔΑ των πράξεων, ενεργειών ή παραλείψεων οι οποίες πραγματοποιούνται στο πλαίσιο της ΚΕΠΠΑ με τον σεβασμό των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, δικαιοδοσία την οποία το ενωσιακό δικαστήριο στερείται παραδοσιακά[17]. Σε αυτό ακριβώς το σημείο εντοπίζεται η ουσία της προσέγγισης του ΔΕΕ και η μύχια ανησυχία του για διατήρηση κυρίως ενός status quo, που επί της ουσίας το ίδιο έχει δημιουργήσει, θέτοντας κάποτε κάποτε σε δεύτερη μοίρα την ουσιαστική προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων. Στη συγκεκριμένη περίπτωση και σε ό, τι αφορά σε πράξεις εντός του πλαισίου της ΚΕΠΠΑ, είτε αυτές παραβιάζουν θεμελιώδη δικαιώματα είτε όχι, δεν υπάρχει πρόβλεψη για κανενός είδους απονομή δικαιοσύνης – εφόσον δεν υπάρχει ρητή αναφορά στις Συνθήκες[18] – με αποτέλεσμα να προκύπτουν επάλληλες παραβιάσεις θεμελιωδών δικαιωμάτων που μένουν αφανείς και ατιμώρητες.
Συμπερασματικά, γίνεται αντιληπτό από την κρίση του ΔΕΕ επί του σχεδίου προσχώρησης πως προσπάθησε να επιβεβαιώσει το θεσμικό του ρόλο – οχυρωμένο πίσω από τις αρχές της αυτονομίας και της υπεροχής του ενωσιακού δικαίου – περισσότερο από το να επεξεργαστεί ουσιαστικά το σχέδιο της συμφωνίας προσχώρησης έχοντας ως απώτερο στόχο την διόρθωσή τους. Το αποτέλεσμα της κρίσης του, η Γνωμοδότηση 2/13, στερείται φιλοδοξίας για πληρέστερη θεσμική κατοχύρωση των θεμελιωδών δικαιωμάτων – που αποτελεί σκοπό αλλά και υποχρέωση της ΕΕ, ενώ κυρίως πρεσβεύει την ισχυρή πρόθεση του ΔΕΕ να διατηρήσει μια κατάσταση παντοδυναμίας, ώστε κατ’ ουσίαν η Ένωση να ελέγχεται από εξωτερικούς παράγοντες μόνο στο μέτρο και στα σημεία που η ίδια επιθυμεί. Η ίδια δε η Γνωμοδότηση 2/13 αναστέλλει εξ’ ορισμού την πρόοδο της διαδικασίας προσχώρησης της ΕΕ στην ΕΣΔΑ, η οποία αδυνατεί έτσι να ολοκληρωθεί στη βάση της υπό κρίση συμφωνίας.
ΠΑΡΑΠΟΜΠΕΣ
[1] “The European Community and the European Convention on Human Rights”, Government and Opposition 15(1), Paulin Bernard-Mary Minch, 1980, σελ. 40-41.
[2] Υποστηρίχθηκε επίσης ότι η ΕΚ/ΕΕ θα μπορούσε να επωφεληθεί των προνομίων που μια τέτοια κίνηση θα της χάριζε σε διεθνές επίπεδο και με άλλο τρόπο: B Alkema, “The EC and the European Convention of Human Rights – Immunity and Impunity for the Community?”, Common Market Law Review, 16, 1979, σελ. 498-508.
[3] “Accession of the European Union to the European Convention of Human Rights”, με σχολιασμό από τον O. de Schutter, σελ. 5-6
[4] Γνωμοδότηση 2/94 [1996] τόμος Ι-1759.
[5] Γνωμοδότηση 2/94 [1996] τόμος Ι-1759, παρ. 34.
[6] Γνωμοδότηση 2/94, ό. π., παρ. 35.
[7] Σύμφωνα με το νέο άρθρο 6§2 ΣΕΕ: “Η Ένωση προσχωρεί στην Ευρωπαϊκή Σύμβαση για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών. Η προσχώρηση στην εν λόγω Σύμβαση (ΕΣΔΑ) δεν μεταβάλλει τις αρμοδιότητες της Ένωσης όπως ορίζονται στις Συνθήκες.”
[8] Προς επεξήγηση της διάταξης του άρθρου 6§2 ΣΕΕ, το επισυναπτόμενο στη Συνθήκη της Λισαβόνας Πρωτόκολλο 8 αποσαφηνίζει στο άρθρο 2 την διατήρηση, μετά την προσχώρηση, της σταθερότητας αναφορικά με τις αρμοδιότητες όλων των παραγόντων υπαγορεύοντας ότι “η συμφωνία (προσχώρησης στην ΕΣΔΑ) [..] πρέπει να εξασφαλίζει ότι η προσχώρηση της Ένωσης δεν επηρεάζει τις αρμοδιότητες της Ένωσης και τις αρμοδιότητες των θεσμικών οργάνων της, […] ότι καμία διάταξή της δεν επηρεάζει την ιδιαίτερη κατάσταση των κρατών-μελών όσον αφορά την Ευρωπαϊκή Σύμβαση, και ιδίως τα Πρωτόκολλα της Σύμβασης, τα μέτρα που λαμβάνουν τα κράτη μέλη κατά παρέκκλιση από την Ευρωπαϊκή Σύμβαση σύμφωνα με το άρθρο 15 αυτής και τις επιφυλάξεις όσον αφορά την Ευρωπαϊκή Σύμβαση που διατυπώνουν τα κράτη μέλη σύμφωνα με το άρθρο 57 της εν λόγω Σύμβασης.”
[9] Η διάταξη του άρθρου 6§2 εξετάζεται πάντα και υποχρεωτικά από κοινού με την αναθεωρημένη διάταξη του άρθρου 2 ΣΕΕ : μέσω των δημοκρατικών αρχών και αξιών που προάγει, το άρθρο 2 ΣΕΕ στοιχειοθετεί ένα γενικό θεσμικό πλαίσιο μέσα στο οποίο βασίζεται – και συνεπώς υλοποιείται – η διαφύλαξη και προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Η βάση αυτή που δημιουργείται αποκτά δε εξέχουσα συμβολική σημασία σε ό,τι αφορά στην υποχρέωση προσχώρησης της Ένωσης στην ΕΣΔΑ .
[10] Αναφέρει: “Η Ένωση έχει νομική προσωπικότητα”.
[11] Άρθρο 218§6, τμήμα α, περ. ii ΣΛΕΕ
[12] Άρθρο 218§8 ΣΛΕΕ.
[13] “General Course: The European Convention on Human Rights as the Public Order of Europe”, J. Frowein, σε The Protection of Human Rights in Europe, Collected Courses of the Academy of European Law, I (2), Kluwer Law International, 1990, σελ. 267-358.
[14] Τελευταία αναφορά που κατατέθηκε στην Οργανωτικής Επιτροπή, διαθέσιμη στο: https://www.echr.coe.int/Documents/UE_Report_CDDH_ENG.pdf
[15] Γνωμοδότηση 2/13 [2014] αδημ., παρ. 188-189.
[16] Γνωμοδότηση 2/13, ό. π., παρ. 234.
[17] Γνωμοδότηση 2/13, ό. π., παρ. 254.
[18] Ο S. Peers χαρακτηρίζει την κατάσταση “judicial politics of the playground”, βλ. “The CJEU and the EU’s Accession to ECHR: A Clear and Present Danger to Human Rights Protection”, EU Law Analysis, 18 December 2014, http://eulawanalysis.blogspot.com/2014/12/the-cjeu-and-eus-accession-to-echr.html
