Της Ιωάννας Τσιούρη,
Η πορεία προς την κατοχύρωση της προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων στην κοινοτική και ενωσιακή έννομη τάξη χαρακτηρίζεται από πληθώρα διαφορετικών φάσεων, κατακτώντας άλλοτε βαθμιαία νέο έδαφος και άλλοτε με πισωγυρίσματα και ανατροπές, το δίχως άλλο επηρεαζόμενη και από το εκάστοτε κοινωνικοπολιτικό γίγνεσθαι του ευρωπαϊκού χώρου. Οι ποικίλες αντιλήψεις και προσεγγίσεις των κρατών-μελών ως προς τα θεμελιώδη δικαιώματα και τον τρόπο κατοχύρωσής τους οδήγησαν σε μακροχρόνιες διαβουλεύσεις, προκειμένου να επιτευχθεί συναίνεση. Εν τέλει, η θεσμική εγγύηση θεμελιωδών δικαιωμάτων στο δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης διήλθε από διαφορετικές φάσεις, παράλληλα με την πορεία προς την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση.
Ο μηχανισμός κύρωσης του άρθρου 7 ΣΕΕ – προϊόν της αναθεώρησης που επήλθε με τη Συνθήκη του Άμστερνταμ, είχε, εκ πρώτης όψεως, όλα τα φόντα να αποτελέσει αντιπροσωπευτικό δείγμα της ενδυνάμωσης της πολιτικής προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων εντός της ΕΕ[1]. Η προσέγγιση της μη παραβίασης που κατοχυρώθηκε με το άρθρο 7 ΣΕΕ/Άμστερνταμ έχει υποστηριχθεί ότι εντάσσεται στο πλαίσιο της αρνητικής ενοποίησης[2], εισάγοντας μια γενική υποχρέωση σχετική με τη μη (σοβαρή και διαρκή) παραβίαση θεμελιωδών δικαιωμάτων, αντί να αξιώνει θετικές δράσεις ως προς την περαιτέρω προστασία τους. Η εναλλακτική αυτή επιχείρησε να καλύψει το κενό που άφησε η αποτυχία επίτευξης του στόχου για μια πλήρη κατοχύρωση καταλόγου, σαφώς διατυπωμένων θεμελιωδών δικαιωμάτων άξιων προστασίας, που δεν επιτεύχθηκε μέσω της αναθεώρησης του Άμστερνταμ. Η μεταβολή στο άρθρο 7 ΣΕΕ εξηγείται ιστορικά ενόψει των τότε γεωπολιτικών συνθηκών και την προοπτική που υπήρχε για διεύρυνση της Ένωσης: λίγα μόλις χρόνια μετά την κατάρρευση του υπαρκτού σοσιαλισμού αιωρούνταν το ενδεχόμενο μιας πιθανής διεύρυνσης της ΕΕ προς ανατολάς, με την είσοδο κρατών που μέχρι πρότινος κυβερνούνταν από το κομμουνιστικό σύστημα[3], και ως προς τα οποία ελλόχευε ο φόβος της μη συμμόρφωσής τους με τις αξίες και τις αρχές της Ένωσης ως «αρχές του δυτικού πολιτισμού». Έτσι, τα ήδη υπάρχοντα κράτη-μέλη στόχευσαν στη διασφάλιση της διατήρησης των εν λόγω αρχών με την ταυτόχρονη ενίσχυση της διαδικασίας μετάβασης των κρατών του πρώην λεγόμενου «ανατολικού μπλοκ» προς τη δημοκρατία.
Μια πενταετία μετά την θέσπιση των κριτηρίων της Κοπεγχάγης περί σεβασμού της έννοιας του κράτους δικαίου και των θεμελιωδών δικαιωμάτων για τα υπό ένταξη κράτη[4], το άρθρο 7 ΣΕΕ/Άμστερνταμ έρχεται να προσθέσει μια ασφαλιστική δικλείδα ως προς τα κράτη-μέλη πάνω στο ίδιο ζήτημα, η οποία επιχειρεί να εξυπηρετήσει διπλό στόχο: αφενός η ΕΕ προάγει ευχερέστερα τις αξίες και τις αρχές που τη χαρακτηρίζουν, και αφετέρου δημιουργεί τον πέλεκυ της ποινής αναστολής ορισμένων δικαιωμάτων του κράτους-μέλους, που ελλοχεύει σε περίπτωση πιθανής μη συμμόρφωσής του με τις ενωσιακές αρχές στο μέλλον. Περαιτέρω, ως προς την έννοια της «σοβαρής και διαρκούς παραβίασης» (άρθρο 7§2 ΣΕΕ/Άμστερνταμ)[5], επιβάλλεται να πληρούνται δυο επιμέρους κριτήρια ώστε να πληρούται ο συγκεκριμένος όρος: ως προς το σκοπό, πιθανό κριτήριο συνιστά η περίπτωση προσβολής κοινωνικών ομάδων, ειδικά αν χαρακτηρίζονται ευαίσθητες[6], όπως εθνικές ή θρησκευτικές μειονότητες ή μετανάστες. Ως προς το αποτέλεσμα, η παραβίαση πρέπει να προέρχεται από την πολιτική που ασκεί το κράτος που παρανομεί, παραβιάζοντας κάποια από τις αρχές του άρθρου 6 παράγραφος 1 ΣΕΕ, δηλαδή της ελευθερίας, της δημοκρατίας και του σεβασμού των θεμελιωδών δικαιωμάτων και του κράτους δικαίου.
Ως τραγική ειρωνεία, η πρώτη αφορμή που δόθηκε για να στραφεί η προσοχή στο άρθρο 7 ΣΕΕ προήλθε από κράτος του δυτικού κόσμου, την Αυστρία, μέσω της σύμπραξης του πρώτου κόμματος, μετά τις εκλογές του 1999 με το ακραίο Κόμμα της Ελευθερίας[7]. Μετά το τέλος του ζοφερού Β’ Παγκοσμίου Πολέμου, αυτή ήταν η πρώτη περίπτωση όπου ακραίος πολιτικός σχηματισμός καταλάμβανε κυβερνητική θέση σε κράτος-μέλος της ΕΕ. Τα υπόλοιπα δεκατέσσερα κράτη-μέλη αντέδρασαν με επιβολή διπλωματικών περιορισμών στην Αυστρία, χωρίς ωστόσο να έχουν διαμορφώσει περαιτέρω ορισμένο σχέδιο δράσης. Το άρθρο 7 απαιτούσε σοβαρή και διαρκή παραβίαση θεμελιώδους δικαιώματος και παρότι ήταν προφανής η εγγύτητα ενός τέτοιου κινδύνου, στην πράξη δεν είχε διαπραχθεί ακόμη κάποια παραβίαση των αρχών και αξιών της δημοκρατίας και του κράτους δικαίου.
Για να αποφευχθούν, λοιπόν, παρόμοιες μελλοντικές καταστάσεις που θα απειλούσαν να ταράξουν συθέμελα το οικοδόμημα της Ένωσης, συμφωνήθηκε η διαδικασία μηχανισμού κύρωσης του άρθρου 7 ΣΕΕ να επεκταθεί και σε περιπτώσεις «εμφανούς κινδύνου» σοβαρής παραβίασης των αρχών και αξιών της Ένωσης σύμφωνα με το άρθρο 6 παρ. 1 ΣΕΕ. Η ρύθμιση αυτή έγινε πράξη με την προσθήκη μιας επιπλέον παραγράφου στο άρθρο 7 ΣΕΕ, κατά την αναθεώρηση της Νίκαιας, και τέθηκε σε ισχύ το 2003, συστήνοντας ένα πρώτο επίπεδο δράσης με σκοπό να αναγνωρίσει τον κίνδυνο και να προειδοποιήσει το κράτος-μέλος. Ως έννοια, ο «εμφανής κίνδυνος» είναι εντελώς υποκειμενική, και θα μπορούσε να συνίσταται, για παράδειγμα, στη συμμετοχή ενός κόμματος ακραίων αντιλήψεων στην κυβέρνηση κράτους-μέλους, εφόσον η ρητορική του, μετουσιωμένη σε πολιτική πρακτική, θα αποτελούσε εμφανή παραβίαση των ενωσιακών αρχών[8]. Στην πραγματικότητα η διαδικασία αναγνώρισης «εμφανούς κινδύνου» αποδεικνύεται εξαιρετικά πολύπλοκη – και τα θεσμικά όργανα της Ένωσης αποφεύγουν την εκκίνηση των διαδικασιών του μηχανισμού του άρθρου 7 ΣΕΕ, μη επιδεικνύοντας την απαραίτητη πολιτική βούληση. Έτσι, αν και αξιοσημείωτο θεσμικό βήμα, ο μηχανισμός αυτός αποτέλεσε εν μέρει και άλλοθι για την ασυμφωνία κατοχύρωσης ενός καταλόγου θεμελιωδών δικαιωμάτων στην ΕΕ.
Η πιθανότητα και η πραγματικότητα παραβιάσεων των κοινών αξιών της Ένωσης από τα κράτη-μέλη έχουν γίνει ακόμη πιο προφανείς τα τελευταία χρόνια[9]. Το Άρθρο 7 ΣΕΕ σχεδιάστηκε με σκοπό να εξουδετερώνει τέτοιου είδους παραβιάσεις και να επαναφέρει την ειρήνη ανάμεσα στα κράτη-μέλη. Η διάταξη καθιερώνει κλιμακωτές διαδικασίες που δύνανται να αναπτυχθούν προκειμένου να διασφαλιστεί η περιφρούρηση των κοινών ενωσιακών αξιών όπως αυτές παρατίθενται στο Άρθρο 2 ΣΕΕ. Ωστόσο, η διάταξη έχει αποδεχθεί αναποτελεσματική – ορισμένοι δε τη χαρακτηρίζουν «κενό γράμμα»[10]: παρόλο που έχει εμφανιστεί πολλές φορές «σαφής κίνδυνος σοβαρής παραβίασης»[11], καμία από αυτές δεν έχει οδηγήσει στην επιβολή, στο εκάστοτε κράτος-μέλος, των κυρώσεων που επιφυλάσσει (τουλάχιστον κατά γράμμα) η παράγραφος 3 του άρθρου 7. Οι διαδικαστικές δυσχέρειες που παρουσιάζει η ενεργοποίηση των δικλείδων ασφαλείας των πρώτων δυο παραγράφων του άρθρου 7 ΣΕΕ καθιστούν την ενδυνάμωση και διαφύλαξη των θεμελιωδών αρχών της ΕΕ ανεπαρκή και χωρίς ουσιαστικό αντίκτυπο, ειδικά εφόσον πληθώρα κρατών-μελών παραβιάζουν αυτές τις αρχές και στη συνέχεια συγκαλύπτουν το ένα τη δράση του άλλου.
ΠΑΡΑΠΟΜΠΕΣ
[1] Συγκεκριμένα οι παράγραφοι 1 και 2 αναφέρουν: 1. Το Συμβούλιο, συνερχόμενο υπό τη σύνθεση αρχηγών κρατών ή κυβερνήσεων, αποφασίζοντας ομόφωνα μετά από πρόταση του ενός τρίτου των κρατών μελών ή της Επιτροπής και αφού λάβει τη σύμφωνη γνώμη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, δύναται να διαπιστώσει την ύπαρξη σοβαρής και διαρκούς παραβίασης από κράτος μέλος αρχών που μνημονεύονται στην παράγραφο 1 του άρθρου ΣΤ, αφού καλέσει την κυβέρνηση του εν λόγω κράτους μέλους να υποβάλει τις παρατηρήσεις της.
Εφόσον γίνει αυτή η διαπίστωση, το Συμβούλιο δύναται να αποφασίσει, με ειδική πλειοψηφία, την αναστολή ορισμένων δικαιωμάτων τα οποία απορρέουν από την εφαρμογή της παρούσας συνθήκης ως προς το εν λόγω κράτος μέλος, συμπεριλαμβανομένων των δικαιωμάτων ψήφου του αντιπροσώπου της κυβέρνησης αυτού το κράτους μέλους στο Συμβούλιο. Ενεργώντας κατ’ αυτό τον τρόπο, το Συμβούλιο λαμβάνει υπόψη τις πιθανές συνέπειες μιας τέτοιας αναστολής στα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις φυσικών και νομικών προσώπων.
[2] “An ‘Ever Closer Union’ in Need of a Human Rights Policy”, European Journal of International Law, 9 (4), Philip Alston, J. H. H. Weiler, 1998, σελ. 665
[3] “The Evolution of EU Human Rights Law” σε Paul Craig – Gráinne de Búrca, “EU Law: Text, Cases, and Materials”, Oxford University Press, 5th edition, Gráinne de Búrca, 2011, σελ. 484.
[4] Συμπεράσματα της Προεδρίας, Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Κοπεγχάγης, 21-22 Ιουνίου 1993, διαθέσιμο εδώ
[5] Communication for the Commission to the Council and the European Parliament on Article 7 of the Treaty on European Union: Respect for and promotion of the values on which the Union is based, Brussels, 15.10.2003, COM (2003) 606 final, διαθέσιμο εδώ
[6] Commission Communication, ό. π.
[7] “Austria: The 1999 Parliament Elections and the European Union Members’ Sanctions”, Boston College International and Comparative Law Review, 25 (Issue 1), Heather Berit Freeman, 2002, σελ. 109-124.
[8] Ο ηγέτης του Κόμματος της Ελευθερίας Jorg Haider χαρακτήρισε το 1998 την πιθανότητα διεύρυνσης της Ένωσης ως «κήρυξη πολέμου προς όλους τους εργατικούς και σκληρά εργαζόμενους ανθρώπους στην Αυστρία».
[9] Ενδεικτικά: “Poland and the European Commission, Part I: A Dialogue of the Deaf?” , διαθέσιμο εδώ, Verfassungsblog, L Pech και KL Scheppele, 3 Ι 2017.
[10] “Human Rights in the Council of Europe and the EU: Towards ‘Individual’, ‘Constitutional’ or ‘Institutional’ Justice?”, European Law Journal, S Greer και A Williams, (2009) 15 σελ. 462.
[11] Ενδεικτικά: European Parliament, ‘Rule of law in Hungary: Parliament calls on the EU to act’ (12 September 2018), διαθέσιμο εδώ
