Του Πέτρου – Ορέστη Κατσούλα,
Ο ρυθμιστικός και διασφαλιστικός ρόλος του κράτους στην διατήρηση και προστασία του φυσικού περιβάλλοντος, όπως διατυπώνεται εναργώς στο άρθρο 24 παρ. 1 του ελληνικού Συντάγματος καθίσταται ιδιαίτερα έκδηλος στην περίπτωση της θέσης υπό σοβαρή απειλή ή καταστροφή μίας δασικής έκτασης. Αν και ο συνταγματικός νομοθέτης κατέδειξε ρητά την απόλυτη σημασία της προστασίας του φυσικού περιβάλλοντος και της υποχρέωσης διαφύλαξης του από τις κρατικές αρχές, ενόψει της αρχής της προφύλαξης, το ζήτημα της αξιοποίησης μίας καμένης ή αποψιλωμένης δασικής έκτασης εγείρει σημαντικά ερμηνευτικά ζητήματα που επανατροφοδοτούν τη συζήτηση για τη νομική κατοχύρωση της περιβαλλοντικής προστασίας στη χώρα και το συγκερασμό της με άλλα συνταγματικά αγαθά.
Η υποχρεωτικότητα της αναδάσωσης στο ελληνικό δίκαιο
Ως αναδάσωση σύμφωνα με το άρθρο 37 παρ. 1 ν. 998/79 ορίζεται «η αναδημιουργία της καθ’οινδήποτε τρόπο καταστραφείσης ή σημαντικώς αραιωθείσης ή άλλως πως υποβαθμισθείσης δασικής βλαστήσεως, είτε δια της φυτεύσεως ή σποράς, είτε δια της διευκολύνσεως της φυσικής αναγεννήσεως, προς δημιουργίαν δάσους ή δασικής εκτάσεως». Ως έννοια η αναδάσωση προϋποθέτει προηγούμενη ύπαρξη δάσους ή δασικής έκτασης, ανεξάρτητα από το ιδιοκτησιακό καθεστώς της έκτασης αυτής.[1]
Για την κήρυξη της αναδάσωσης αρμόδιος είναι ο Γενικός Γραμματέας της Περιφέρειας, μέσα σε δύο μήνες από την διαπίστωση ης εκχέρσωσης ή αποψίλωσης της δασικής έκτασης ή του δάσους. Η πράξη αυτή συνοδεύεται από σχετική αιτιολογία που να καθορίζει τα όρια, την επιφάνεια της έκτασης[2], ενώ απαιτείται και η σύνταξη μελέτης που καταρτίζεται από τη δασική υπηρεσία και η οποία εξειδικεύει το είδος των απαιτούμενων εργασιών, αλλά και τα απαραίτητα μέτρα πρόληψης.[3]
Η υποχρεωτική αναδάσωση προβλέπεται και από το άρθρο 38 παρ. 1 ν. 998/79, όπου διευκρινίζεται ότι δάση και δασικές εκτάσεις κηρύσσονται αναδασωτέες ανεξάρτητα από την ειδικότερη κατηγορία τους ή της θέση στην οποία βρίσκονται, εφόσον καταστρέφονται η αποψιλώνονται συνεπεία πυρκαγιάς ή παράνομης υλοτομίας. Σε περίπτωση μία τέτοιας εξωτερικής επενέργειας, οι εκτάσεις αυτές δεν αποβάλλουν τον χαρακτήρα τους, αλλά κηρύσσονται υποχρεωτικά αναδασωτέες και αποκλείεται να διατεθούν για άλλο προορισμό. Μάλιστα, προς επίρρωση της προστασίας απαγορεύεται οποιαδήποτε μεταβίβαση με δικαιοπραξία εν ζωή η οποία συνεπάγεται την κατάτμηση τους. Ο σχετικός έλεγχος εμπίπτει στην ακυρωτική αρμοδιότητα του ΣτΕ. (ΣτΕ 981/2012).
Με την απόφαση υπ’ αριθμ. 1988/2000 το Συμβούλιο της Επικρατείας δέχτηκε ότι η διάταξη 117 παρ. 3 έχει άμεση εφαρμογή γιατί δεν εξαρτάται από την έκδοση εκτελεστικού νόμου[4]. Με τον τρόπο αυτό, ο συνταγματικός νομοθέτης θεσπίζει καθεστώς μείζονος προστασίας απαγορεύοντας απολύτως την οποιαδήποτε επέμβαση στις εκτάσεις αυτές για άλλο σκοπό δημοσίου συμφέροντος.
Η κήρυξη της πράξης αναδάσωσης, που αποτελεί γενική ατομική πράξη,[5] έχει το χαρακτήρα δέσμιας αρμοδιότητας της Διοίκησης. Όπως έχει σχετικά νομολογηθεί, η Διοίκηση δεν διαθέτει κάποια διακριτική ευχέρεια, αλλά υποχρεούται να προβεί στην κήρυξη της αναδάσωσης με μόνη την αντικειμενική διαπίστωση της συνδρομής των απαραίτητων προϋποθέσεων, όπως προσδιορίζονται από την ίδια τη συνταγματική διάταξη. Φυσικά, η σχετική πράξη πρέπει να είναι αιτιολογημένη, να συνοδεύεται από το τοπογραφικό διάγραμμα, ενώ στο φάκελο θα πρέπει να περιλαμβάνονται τα απαραίτητα στοιχεία, όπως το εμβαδόν, η έκταση της αναδασωτέας περιοχής, η πυκνότητα και η οργανική ενότητα της βλάστησης.[6]
Η σχετική πράξη δεν συνεπάγεται απώλεια της κυριότητας, στην περίπτωση ιδιωτικών δασών, ώστε να φέρει το χαρακτήρα αναγκαστικής απαλλοτρίωσης, αλλά αποτελεί νόμιμο περιορισμό που τίθεται από το Σύνταγμα και υπαγορεύεται από το δημόσιο συμφέρον προστασίας και διατήρησης των δασικών εκτάσεων και του ρόλου που αυτά διαδραματίζουν για την οικολογική ισορροπία και την ανθρώπινη ευημερία.[7]
Η νομολογιακή αντιμετώπιση
Με διαδοχικές του αποφάσεις το Ανώτατο Ακυρωτικό διευκρίνισε ότι δεν τίθεται κανένα ζήτημα διαχρονικού δικαίου, αφού η υποχρέωση αυτή ισχύει ανεξάρτητα από το αν η πράξη κήρυξης της αναδάσωσης έχει εκδοθεί πριν ή μετά την έναρξη ισχύος του Συντάγματος.[8] Πράγματι το Συμβούλιο της Επικρατείας είχε στο παρελθόν κρίνει ως αντισυνταγματική τη διάταξη του άρθρου 38 παρ. 1 ν. 998/79 που προέβλεπε ότι υποχρέωση κήρυξης ως αναδασωτέας μίας έκτασης υφίσταται μόνο για δάση και δασικές εκτάσεις που έχουν καταστραφεί ή αποψιλωθεί ανεξάρτητα από το χρόνο καταστροφής τους, εφόσον μέχρι της 11η Ιουνίου 1975 δεν είχαν χρησιμοποιηθεί για άλλο σκοπό. Το Ανώτατο Ακυρωτικό θεώρησε ότι η αδυναμία ανατροπής προηγούμενης χρήσης της κατεστραμμένης δασικής έκτασης προ της 11ης Ιουνίου 1975 δεν συμβιβάζεται με την ξεκάθαρη συνταγματική επιταγή. Κατ’ εξαίρεση, το Συμβούλιο της Επικρατείας δέχθηκε ότι η ανατροπή της πραγματικής κατάστασης που έχει δημιουργηθεί επιτρέπεται μόνο σε περίπτωση που ο δασικός χαρακτήρας απωλέσθηκε για κάποια νόμιμη αιτία, μέχρι και την 11.6.1975 με πράξη του Δασάρχη[9], ανεξάρτητα μάλιστα από το μέγεθος της έκτασης και της φύσης των επεμβάσεων επί της έκτασης. [10]
Ενδιαφέρον παρουσιάζει η ανίχνευση της σχέσης μεταξύ των άρθρων 24 και 117 παρ. 3 του Συντάγματος. Προοδευτικά η νομολογία του ΣτΕ κατέδειξε ότι πρόκειται μάλλον για σχέση ειδικότητας. Έτσι, έχει κριθεί ότι για την κήρυξη μίας καμένης ή αποψιλωμένης έκτασης ως αναδασωτέας δεν προϋποτίθεται ο χαρακτηρισμός της ως δασικής κατά το άρθρο 14 ν.998/79, ενώ δεν επιδρά στην υποχρέωση της Διοίκησης να προβεί στην κήρυξη της αναδάσωσης το ιδιοκτησιακό καθεστώς της έκτασης ως δημόσιας ή ιδιωτικής.[11] Επιπλέον, η μη προγενέστερη κατάρτιση δασολογίου δεν επηρεάζει την υποχρεωτικότητα της αναδάσωσης στην κατεστραμμένη έκταση, η οποία εξάλλου μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο οποιασδήποτε επέμβασης μέχρι την πραγματοποίηση της αναδάσωσης.[12] Σε κάθε περίπτωση ο δασάρχης δεσμεύεται κατά την άσκηση της αρμοδιότητας του κατ’ άρθρο 14 ν. 998/79, ώστε να οφείλει να απόσχει από το χαρακτηρισμό μίας έκτασης ως δασικής ή μη και να παραπέμψει τη σχετική κρίση στο αρμόδιο για την κήρυξη της αναδάσωσης όργανο. Είναι αυτονόητο ότι η υποχρέωση της διοίκησης να προβεί στην κήρυξη αναδάσωσης επεκτείνεται και στις ιδιωτικές δασικές εκτάσεις και δάση, στα οποία δεν επιτρέπεται εκ μέρους των ιδιοκτητών καμία άλλη ενέργεια παρά μόνο οι εργασίες αναδάσωσης, επί των οποίων η Διοίκηση έχει εποπτικό ρόλο.[13]
Σημαντική νομολογιακή μεταστροφή αποτέλεσε η απόφαση ΣτΕ 2499/2012, η οποία έχει προκαλέσει ιδιαίτερο προβληματισμό στη νομική θεωρία. Με την απόφαση αυτή επιχειρήθηκε μία συνδυαστική ερμηνεία των άρθρων 24 και 117 παρ. 3 του Συντάγματος, η οποία κατέληξε σε μία αμφιλεγόμενη ερμηνεία της τελευταίας διάταξης. Με την απόφαση αυτή το ΣτΕ εκτίμησε ότι η απόλυτη απαγόρευση οιασδήποτε χρήσης καμένης ή αποψιλωμένης έκτασης που θεσπίζεται με το άρθρο 117 παρ. 3 του Συντάγματος θα πρέπει να ιδωθεί υπό το φως της επιτρεπόμενης αξιοποίησης δασικής έκτασης σύμφωνα με το άρθρου 24 παρ. 1 Σ. Με άλλα λόγια το Δικαστήριο θεώρησε ότι δεν είναι δυνατόν ο συνταγματικός νομοθέτης να απαγόρευε οποιαδήποτε χρήση αναδασωτέας δασικής έκτασης με σκοπό ευρύτερου δημοσίου συμφέροντος, ενώ επιτρέπει μία τέτοια χρήση επί του ίδιου του δάσους, προτού αυτό υποστεί την καταστροφή.
Είναι αυτονόητο ότι ακόμα και μετά τη νομολογιακή αυτή μεταστροφή δεν δόθηκε λευκή επιταγή στη Διοίκηση να προβαίνει στην κήρυξη ή μη αναδάσωσης. Όπως προελέχθη, η Διοίκηση τελεί σε καθεστώς δέσμιας αρμοδιότητας, ενώ η όποια αλλότρια επέμβαση επί αναδασωτέας έκτασης οφείλει να περιορίζεται στο απολύτως αναγκαίο μέτρο. Εξάλλου, κάθε επέμβαση οφείλει να αποβλέπει στην εξυπηρέτηση της εθνικής οικονομίας ή να υπηρετεί κοινωνική ανάγκη με ιδιαίτερη κοινωνική, εθνική και οικονομική σημασία. Το Συμβούλιο της Επικρατείας έχει κρίνει ότι σε κάθε περίπτωση η εκτέλεση έργου επί αναδασωτέας έκτασης οφείλει να περιορίζεται στον απολύτως αναγκαίο χρόνο, ώστε η αδειοδότηση αιολικού πάρκου σε αναδασωτέα έκταση να είναι επιτρεπτή μετά την κήρυξη της αναδάσωσης αλλά πριν από την ανάκτηση της δασικής μορφής.[14]
Επιπλέον, το ζήτημα της εκμετάλλευσης αναδασωτέων εκτάσεων πρέπει να ιδωθεί σαφώς υπό το φως της αρχής της βιώσιμης ανάπτυξης και της αειφορίας[15], την οποία έχει ρητά εντάξει ο συνταγματικός νομοθέτης στους στόχους της περιβαλλοντικής και οικονομικής πολιτικής και η οποία αναφέρεται στο συγκερασμό της ανάπτυξης της εθνικής οικονομίας, της διαφύλαξης της βιωσιμότητας των οικοσυστημάτων και την συνεκτίμηση του συνολικού κόστους των οικονομικών επιλογών σε κοινωνικό και περιβαλλοντικό επίπεδο.[16] Με τον τρόπο αυτό, ο Έλληνας δικαστής θεωρεί ότι η διαφύλαξη των πόρων της βιοποικιλότητας και της ισόρροπης ανάπτυξης και διατήρησης των οικοσυστημάτων δεν περιορίζεται μόνο σε μία καθαρά οικολογική αντίληψη, αλλά διαπερνά την ίδια τη χάραξη της αναπτυξιακής πολιτικής, ώστε η διαφύλαξη των φυσικών πόρων, η ανανέωση του φυσικού πλούτου και η φιλική προς το περιβάλλον οικονομική επέκταση να καθίστανται βασικές συνιστώσες αυτής.
Το Συμβούλιο της Επικρατείας αντιμετωπίζει έτσι τη σύγκρουση μεταξύ οικονομικής ανάπτυξης και περιβαλλοντικής προστασίας μέσα από τη μέθοδο της στάθμισης συμφερόντων και με γνώμονα τη βέλτιστη αξιοποίηση του εθνικού συμφέροντος, σε σχέση πάντα με την σπουδαιότητα του επιδιωκόμενου σκοπού.[17] Κατά συνέπεια στην προστασία του περιβάλλοντος δεν δίνεται κάποια υπερσυνταγματική αξία, αλλά αυτή εντάσσεται σε μία ευρύτερη πολιτική της ισόρροπης, βιώσιμης ανάπτυξης, ώστε να δικαιολογούνται ακόμη και επεμβάσεις που σε ένα πρώτο επίπεδο να μην διαφυλάσσουν σε απόλυτο βαθμό την προστασία του περιβάλλοντος.[18] Σε καμία όμως περίπτωση η θέση αυτή δεν θα πρέπει να ερμηνευθεί ως προκρίνουσα την πολιτική της υπεροχής της ανάπτυξης της εθνικής οικονομίας μέσα από δράσεις που επιφέρουν σημαντικές αλλοιώσεις ή επεμβάσεις στο οικοσύστημα.[19] Για το λόγο αυτό έχει κριθεί ότι η εγκατάσταση βιομηχανικών μονάδων ή η εκτέλεση τεχνικών έργων σε ευπαθή οικοσυστήματα επιτρέπεται μόνο υπό αυστηρές προϋποθέσεις και μόνο για λόγους δημοσίου συμφέροντος, ενώ σε κάθε περίπτωση τελεί υπό την αρχή της αειφορίας (συμβατότητα του έργου με το οικοσύστημα, μη ουσιώδης διατάραξη του οικοσυστήματος, μη ουσιώδης αλλοίωση της μορφολογίας, της αισθητικής, διαφύλαξη των φυσικών πόρων). Στο ίδιο πνεύμα τοποθετείται και η στάση της νομολογίας αναφορικά με την εξορυκτική δραστηριότητα, η οποία δεν θα πρέπει μόνο να μεριμνά για τη λήψη μέτρων αποφυγής μόνιμης βλάβης στο οικοσύστημα, αλλά θα πρέπει να υιοθετεί έναν ορθολογικό και φειδωλό τρόπο ανάλωσης του φυσικού πλούτου, εντασσόμενη σε ένα ευρύτερο σχέδιο βιώσιμης μεταλλευτικής δραστηριότητας,[20] ενώ ειδικά για την εξόρυξη σε ευαίσθητα οικοσυστήματα, όπως τα δάση, εξορυκτική δραστηριότητα επιτρέπεται σπάνια και μόνο αν συντρέχει λόγος υψίστου δημοσίου συμφέροντος για τη διαφύλαξη της εθνικής οικονομίας, ενόψει και της σπανιότητας του μεταλλεύματος.[21]
Αντί επιλόγου
Στο πλαίσιο αυτό, η περιστολή του απόλυτου χαρακτήρα της απαγορευτική διάταξης του άρθρου 117 παρ. 3 του Συντάγματος, οριοθετείται από τις επιταγές του συνταγματικού νομοθέτη, ο οποίος δεν επιτρέπει οι όποιες επεμβάσεις αν υπερβαίνουν το αναγκαίο μέτρο, πέραν του οποίου προκαλείται ουσιαστική αλλοίωση στη δασική έκταση, ώστε να αίρεται εν τοις πράγμασι ο συνταγματικός σκοπός. Έτσι η επέμβαση σε αναδασωτέα έκταση πριν αυτή επανακτήσει την δασική μορφή επιτρέπεται μόνο για την εκτέλεση έργου που αποσκοπεί στην εξυπηρέτηση ουσιώδους ανάγκης για την εθνική οικονομία, στο βαθμό που αυτή είναι απολύτως αναγκαία[22] και επιτακτική, δηλαδή αποσκοπούσα στην εξυπηρέτηση ενός ύψιστου δημοσίου συμφέροντος.[23] Εξάλλου η Διοίκηση δεσμεύεται και από τις ενωσιακές υποχρεώσεις και ιδίως από τη διαφύλαξη των περιοχών που εντάσσονται στο δίκτυο Natura 2000, με βάση το οποίο οι εντασσόμενες εκτάσεις εμπίπτουν σε ένα πολύ αυστηρά καθορισμένο καθεστώς, το οποίο εκτείνεται από την πλήρη απαγόρευση οποιασδήποτε δραστηριότητας σε περιοχές αυξημένης προστασίας μέχρι την σαφή οριοθέτηση των δραστηριοτήτων που επιτρέπονται σε άλλες ζώνες.
Καταληκτικά, αν και η νομολογία προχώρησε σταδιακά σε μία πιο ορθολογική και σταθμιστική αντιμετώπιση της περιβαλλοντικής προστασίας, εναρμονίζοντάς την και με άλλες συνταγματικές επιταγές, ο καίριος και πρωταρχικός χαρακτήρας της διαφύλαξης του περιβαλλοντικού πλούτου σε μία εποχή που τελεί υπό την απειλητική και δυσοίωνη σκιά της κλιματικής αλλαγής, παραμένει ουσιωδέστατη παράμετρο της νόμιμης δράσης της Διοίκησης. Υπό την έννοια αυτή, η διαφύλαξη της εθνικής οικονομίας και η αναπτυξιακή πολιτική όχι μόνο δεν μπορεί να λειτουργεί υπονομευτικά προς τις αρχές της οικολογίας, αλλά οφείλει να τις υπηρετεί και να συμβάλει στην πληρέστερη και μέγιστη διαφύλαξη των χερσαίων και υδάτινων οικοσυστημάτων.
ΠΑΡΑΠΟΜΠΕΣ
[1] ΣτΕ 175/2012.
[2] ΣτΕ 553/2008.
[3] Άρθρο 42 παρ. 1 ν. 998/79.
[4] Με δεδομένο ότι οι προϋποθέσεις για την κήρυξη της αναδάσωσης αλλά και ο χαρακτήρας της έκτασης ως δασικής προσδιορίζονται από το ίδιο το κείμενο του Συντάγματος ( ΣτΕ 3569/83).
[5] Με δεδομένο ότι εξειδικεύει ρύθμιση πλήρως καταστρωμένη στο νόμο, και αφορά σύνολο περιπτώσεων που συνδέονται μεταξύ τους με ένα τοπικό δεσμό. Βλ. ΣτΕ 1672/2007, από 37.2016.
[6] ΣτΕ 835/92, 679, 3914/94, 5232/96, 2127/98, 390, 903, 3060, 3894/ 2000, 1497, 1646/2002, 3456/2007
[7] ΣτΕ 1672/2007, από 37.2016.
[8] ΣτΕ 2778/88, 63/89, 1968/2000.
[9] ΟλΣτΕ 2753/94.
[10] ΣτΕ 3456/2007.
[11] ΣτΕ 2462/97.
[12] ΣτΕ 2778/88.
[13] Σ. Σιούτη, Εγχειρίδιο δικαίου περιβάλλοντος, Αθήνα, Σάκκουλας, 2018, σ. 117.
[14] ΣτΕ 24999/2012.
[15] Η αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης αποτελεί εξάλλου ουσιαστική παράμετρο της κοινής αγοράς και της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης, αναγνωριζόμενη ρητά από το άρθρο 3, 192 και 193 της ΣΕΕ.
[16] βλ. υποσ. 15
[17] ΣτΕ 811/77, 3791/78, 1069/84 , 2281/92.
[18] Βλ. και ΣτΕ 304/93
[19] ΣτΕ 2755/94 αναφορικά με την εγκατάσταση βιομηχανικής μονάδας σε περιοχή που δεν έχει αναγνωρισθεί κατάλληλη για την ανάπτυξη βιομηχανικής δραστηριότητας.
[20] ΣτΕ 772/98.
[21] ΣτΕ 161/2000.
[22] Η θυσία της δασικής βλάστησης να αποτελεί το μόνο πρόσφορο μέσο και να περιορίζεται στον απολύτως αναγκαίο χώρο.
[23] ΣτΕ 3277/87, 772/92, 2435/93,2499/2012
ΕΝΔΕΙΚΤΙΚΕΣ ΠΗΓΕΣ
Ι. Κυριτσάκης, Το δικαίωμα στο περιβάλλον, Αθήνα, Σάκκουλας, 2010
Δ. Παπαστερίου, Αναδάσωση, Αθήνα, Σάκκουλας, 2020
Σ. Παυλάκη, Το δικαίωµα στο περιβάλλον κατά το άρθρο 24 του Συντάγµατος, Διοικητική Δίκη, 5(2018), σ. 752-758.
Σ. Σιούτη, Εγχειρίδιο δικαίου περιβάλλοντος, Αθήνα, Σάκκουλας, 2018
Σ. Τασιόπουλος, «Βιώσιμη ανάπτυξη και συνταγματική αναθεώρηση», Περιβάλλον και Δίκαιο, 4 (2013), σ. 641-647
