Του Πέτρου – Ορέστη Κατσούλα,
Το κράτος συμμετέχει στην οικονομική ζωή, τόσο ως ρυθμιστής, όσο και ως οικονομικό υποκείμενο, με στόχο την ανάπτυξη δραστηριοτήτων που υπαγορεύονται από το δημόσιο συμφέρον όπως αυτό εξειδικεύεται στην ανάπτυξη της εθνικής οικονομίας αλλά και της κοινωνικο-οικονομικής ευημερίας. Έτσι, το ελληνικό Σύνταγμα δημιουργεί εμπόδια στην άμεση συμμετοχή του κράτους στην οικονομία με την ανάπτυξη επιχειρηματικής δραστηριότητας εκ μέρους του. Αντιθέτως, το άρθρο 106 παρ. 3 Σ υπαγορεύει στο κράτος την ανάληψη τέτοιας δράσης προς τον σκοπό της αξιοποίησης των πηγών του εθνικού πλούτου ή την παροχή υπηρεσιών στο κοινωνικό σύνολο. Σε κάθε περίπτωση, ωστόσο, όρια στην οικονομική δραστηριότητα του κράτους αποτελεί η οικονομική ελευθερία και η ελευθερία του ανταγωνισμού, ώστε να μην θίγεται η ιδιωτική αυτονομία αλλά και ο ανταγωνιστικός χαρακτήρας της οικονομίας [1].
Μία ιδιωτικοποίηση αποτελεί συνήθως αντικείμενο ενός ευρύτερου κυβερνητικού σχεδιασμού. Σε αντίθεση με τις κρατικοποιήσεις, δεν απαιτείται ρητό συνταγματικό έρεισμα προκειμένου η Πολιτεία να χαράξει ένα σχέδιο αποκρατικοποιήσεων, με εξαίρεση τους απόλυτους περιορισμούς [2] που θέτει το Σύνταγμα και που απαιτούν τον οργανικά και λειτουργικά δημόσιο χαρακτήρα παροχής συγκεκριμένων υπηρεσιών ή άσκησης δημόσιας εξουσίας. Πέρα, όμως, από τους συγκεκριμένους απόλυτους περιορισμούς, η γενική ανεκτικότητα του συντακτικού νομοθέτη ως προς τον τρόπο οργάνωσης των δημόσιων υπηρεσιών δεν συνεπάγεται ωστόσο και την απουσία ενός σαφούς συνταγματικού πλαισίου προσδιορισμού της ελευθερίας του νομοθέτη να υλοποιεί ιδιωτικοποιήσεις [3].
Ι. Η φύση και η λειτουργία των δημοσίων επιχειρήσεων ως ορίων στην δυνατότητα μιας ιδιωτικοποίησής τους
Α. Η έννοια της δημόσιας επιχείρησης
Οι δημόσιες επιχειρήσεις ανήκουν στο δημόσιο ή ελέγχονται από αυτό ενώ μέσω αυτών επιδιώκεται η ικανοποιηση ενός δημόσιου σκοπού. Μέσω της μορφής των δημόσιων επιχειρήσεων συνδυάζεται η επιχειρηματική δραστηριότητα με την άσκηση δημόσιας εξουσίας. Πιο συγκεκριμένα μία δημόσια επιχείρηση διαθέτει τα χαρακτηριστικά μιας επιχείρησης, δηλαδή μίας οργανωμένης οικονομικά μονάδας που συμμετέχει στις συναλλαγές με τρόπο συστηματικό, ανήκει στο δημόσιο και η δραστηριότητά της εξυπηρετεί δημόσιο σκοπό. Το αντικείμενο τους είναι παραγωγικό, εμπορικό ή βιομηχανικό και δραστηριοποιούνται στον ανταγωνιστικό τομέα της οικονομίας. Όπως ορίζει το ΑΕΔ, «δημόσια επιχείρηση είναι κατά την έννοια του άρθρου 56 παρ. 3 του Συντάγματος ένας οργανισμός, ο οποίος συστάθηκε από το κράτος για την άσκηση επιχείρησης με τη μορφή της έναντι ανταλλαγματος προσφοράς υπηρεσιών και παραγωγής αγαθών για χάρη του δημοσίου συμφέροντος» [5]. Σε άλλη απόφαση του το ΑΕΔ διευκρινίζει ότι «δημόσια επιχειρήση είναι εκείνη για την οποία νόμος είτε ιδρυτικός είτε άλλος, ή κανονιστική πράξη κατ’ εξουσιοδότηση νόμου εκδοθείσα, προβλέπει ότι λειτουργεί χάριν του δημοσίου συμφέροντος, η οποία […] λειτουργεί χάριν του δημοσίου συμφέροντος και η οποία οργανωμένη σε νομικό πρόσωπο, επί του οποίου το κράτος ασκεί αποφασιστική επιρροή, λειτουργεί με κριτήρια επιδίωξης οικονομικού αποτελέσματος, με την έννοια όχι της κερδοσκοπίας, αλλά της δημιουργίας των οικονομικών δυνατοτήτων για την επίτευξη των παραπάνω αναφερομένων βασικών σκοπών αυτής, των οποίων η πραγματοποίηση μπορεί να γίνει και με την επιδίωξη μείωσης του κόστους των παρεχόμενων υπηρεσιών ή αγαθών» [6].
Η ανωτέρω διάκριση ανάμεσα στις δημόσιες επιχειρήσεις από τις επιχειρήσεις του δημοσίου με αποκλειστικά κερδοσκοπική δραστηριότητα, μέσω των οποίων δεν επιδιώκεται κάποιος άμεσος δημόσιος σκοπός επηρεάζει και το εύρος μιας ιδιωτικοποίησης, αφού μία καθαρά ιδιωτικο-οικονομική επιχείρηση του δημοσίου εναπόκειται σε μία απλή περιουσιακή μεταβίβαση των περιουσιακών στοιχείων του κράτους από τον δημόσιο στον ιδιωτικό τομέα, ενώ σε περίπτωση μιας δημόσιας επιχείρησης, η ιδιωτικοποίηση προβάλλεται ως δεσμευμένη από την ανάγκη συνέχισης της δημόσιας λειτουργίας, γεγονός που συνεπάγεται ορισμένες υποχρεώσεις.
Β. Τα συνταγματικά όρια στην αποκρατικοποίηση των δημοσίων υπηρεσιών
Όπως επισημαίνει ο Α. Καϊδατζής, ακόμα και αν μία ιδιωτικοποίηση λαμβάνει τη μορφή αστικής δικαιοπραξίας, η απόφαση για τη μεταβίβαση της δημόσιας περιουσίας αποτελεί πράξη ενάσκησης κρατικής εξουσίας που υπόκειται στο δημόσιο δίκαιο, καθώς η κρατική δραστηριότητα δεν ορίζεται από την ιδιωτική αυτονομία, αλλά υπάγεται στην αρχή της νομιμότητας και πάντα στο πλαίσιο που διαγράφει το ίδιο το Σύνταγμα. Πράγματι, η απόφαση μεταβίβασης μίας επιχείρησης του δημοσίου ορίζεται από την Διυπουργική Επιτροπή Αποκρατικοποιήσεων, η οποία καθορίζει ποιες επιχειρήσεις, σε ποια έκταση και με ποια μορφή θα αποκρατικοποιηθουν.
Πιο συγκεκριμένα, η προσφυγή του κράτους σε μία ιδιωτικοποίηση οφείλει να υπηρετεί το δημόσιο συμφέρον, όπως αυτό διαγράφεται από το ίδιο το Σύνταγμα. Πράγματι, μία ιδιωτικοποίηση δεν μπορεί να λειτουργεί υπονομευτικά προς την αρχή του ελεύθερου ανταγωνισμού [7] δηλαδή σε ανεπίτρεπτη συγκέντρωση επιχειρήσεων, ή στη σύσταση αδικαιολόγητων προνομίων υπέρ ορισμένων ιδιωτών σε βάρος του κοινωνικού συνόλου [8].
Υπό την έννοια αυτή, το δικαιωμα κυριότητας του κράτους εμφανίζεται περιτμημένο, σε σχέση με την κλασική έννοια του αστικού δικαίου, ώστε η οποιαδήποτε χρήση ή κάρπωση της δημόσιας περιουσίας να υπαγορεύεται αποκλειστικά από την αρχή της νομιμότητας και της εξυπηρέτησης του δημοσίου συμφέροντος. Σε αυτό το πλαίσιο, μία διάθεση με πράξεις χαριστικές και για λόγους ελευθεριότητας δεν επιτρέπεται, καθώς οποιαδήποτε μεταβίβαση οφείλει να υλοποιείται μόνο με επαχθή δικαιοπραξία και όχι σε τιμή μικρότερη της πραγματικής αξίας.
Σε συγκριτικό πλαίσιο το γερμανικό Συνταγματικό Δικαστήριο έχει κρίνει ότι δεν υφίσταται κάποιος συνταγματικός κανόνας που να απαγορεύει γενικώς τη μεταβίβαση καθαρά ιδιωτικοοικονομικών επιχειρήσεων της Ομοσπονδίας, με την σχετική απόφαση να καταλείπεται στην διακριτική ευχέρεια των ομοσπονδιακών οργάνων, στο βαθμό που η ευχέρεια αυτή δεν αντίκειται στο συνταγματικό δίκαιο και ιδίως στους κανόνες θεμελιωδών δικαιωμάτων. Ωστόσο, στην ίδια απόφαση επισημάνθηκε ότι τα ομοσπονδιακά όργανα βρίσκουν ένα σαφές όριο στη δράση τους, δεσμευόμενα από την επιδίωξη του δημοσίου συμφέροντος, έτσι όπως αυτό εξειδικεύεται από ερμηνευτικά συναγόμενες συνταγματικές επιταγές, όπως την υποχρέωση επιδίωξης εύλογου τιμήματος, ήτοι τη μη δημιουργία αυθαίρετων διακρίσεων.
Σε μία πολύ συναφή λογική κινείται και το γαλλικό Συνταγματικό Συμβούλιο, το οποίο στην απόφαση 25.26.6.1986 για τις ιδιωτικοποιήσεις αναγνώρισε τον κατ’αρχήν συνταγματικά αποδεκτό χαρακτήρα των ιδιωτικοποιήσεων, η εκτίμηση της σκοπιμότητας των οποίων επαφίεται στον κοινό νομοθέτη, συμπλήρωσε ωστόσο τον αυτονόητο περιορισμό των συνταγματικών επιταγών. Έτσι, ενώ διαπίστωσε ότι οι επιχειρήσεις εμπορικού ή βιομηχανικού χαρακτήρα [9] μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο ιδιωτικοποίησης, δεν συμβαίνει το ίδιο με τις εθνικές δημόσιες υπηρεσίες, του εδαφίου 9 του Προοιμίου του Συντάγματος του 1946, για τις οποίες επιτάσσεται η ύπαρξη δημόσιου χαρακτήρα. Ταυτόχρονα, το Συμβούλιο έκρινε ότι μία ιδιωτικοποίηση δεν μπορεί να οδηγεί στην διαμόρφωση ειδικών προνομίων για τους αγοραστές, ούτε σε τιμή υποδεέστερη της πραγματικής αξίας της μεταβιβαζόμενης περιουσίας.
Η δημόσια επιχείρηση λειτουργεί συνήθως με εταιρική μορφή του εμπορικού δικαίου. Ωστόσο η υπαγωγή της σε οργανωτική μορφή του ιδιωτικού δικαίου αποβλέπει περισσότερο στην λειτουργικότητα της και δεν συνιστά έκφραση ιδιωτικής αυτονομίας. Οι δημόσιες επιχειρήσεις υπόκεινται σε έναν έντονο δημόσιο έλεγχο (διορισμός μελών της διοίκησης από το κράτος, εξοπλισμός της επιχείρησης με ειδικά εξουσιαστικά προνόμια, μερική απαλλαγή από κανόνες του ανταγωνισμού). Σε κάθε περίπτωση η επιχειρηματική δράση προσδιορίζεται από την εξυπηρέτηση σκοπών κοινωνικής, οικονομικής πολιτικής, δηλαδή της παροχής ζωτικής σημασίας αγαθών και υπηρεσιών σε μέλη του κοινωνικού συνόλου.
ΙΙ. Η προβληματική των ιδιωτικοποιήσεων των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας στο ελληνικό Σύνταγμα
Α. Η έννοια των δημοσίων επιχειρήσεων κοινής ωφέλειας
Ως δημόσιες επιχειρήσεις κοινής ωφέλειας ορίζουμε τις δημόσιες εκείνες επιχειρήσεις οι οποίες συνίστανται στην παροχή αγαθών και υπηρεσιών ζωτικής σημασίας για τα μέλη του κοινωνικού συνόλου. Η οργάνωση και η λειτουργία τετοιων υπηρεσιών αποτελεί συνταγματική υποχρέωση για το κράτος, όπως προκύπτει εξάλλου από τον συνδυασμό διαφόρων συνταγματικών διατάξεων, όπως των άρθρων 23 παρ. 2, 106 παρ. 3 και 57 παρ 1δ’ [10]. Αποτελούν πρωτίστως οικονομικές υπηρεσίες, αναπτύσσουν δηλαδή επιχειρηματική δραστηριότητα που λαμβάνει χώρα εντός των συναλλαγών και ως εκ τούτου, διακρίνονται από την παροχή άλλων υπηρεσιών όπως η παιδεία ή η υγεία, οι οποίες παρουσιάζουν αποκλειστικά κοινωνικό χαρακτήρα. Είναι εμφανές ότι ο δημόσιος σκοπός που επιδιώκεται μέσα από την λειτουργία των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας είναι θεμελιώδους σημασίας, αφού έγκειται στην αξιοπρεπή διαβίωση και ανάπτυξη της προσωπικότητας του ατόμου [11].
Το Συμβούλιο της Επικρατείας έχει αναγνωρίσει ως υπηρεσίες ζωτικής σημασίας για το κοινό την ύδρευση, την ενέργεια, τις τηλεπικοινωνίες [12], καθώς και τις δημόσιες συγκοινωνίες [13]. Έτσι ως φορείς τέτοιων υπηρεσιών έχουν κριθεί η ΕΥΔΑΠ, ο ΟΤΕ [14], η Δημόσια Επιχείρηση Πετρελαίου, οι Οργανισμοί Λιμένος Πειραιώς και Θεσσαλονίκης, που επιδιώκουν σκοπό γενικότερου κρατικού ενδιαφέροντος προς εξυπηρέτηση βασικών αναγκών του κοινωνικού συνόλου.
Συναφής είναι και η ενωσιακή έννοια των υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος, οι οποίες εξυπηρετούν σκοπούς δημόσιου συμφέροντος και είναι για τον λόγο αυτό υποκείμενες στην υποχρέωση παροχής συγκεκριμένων υπηρεσιών. Ήδη η σημασία τους στην επίτευξη της κοινωνικής και εδαφικής συνοχής είχε αναγνωριστεί με τη Συνθήκη του Άμστερνταμ, ενώ η πρόσβαση σε αυτές ορίστηκε ως ατομικό δικαίωμα των πολιτών από το Χάρτη Θεμελιωδών δικαιωμάτων της Ένωσης. Η παροχή και η λειτουργία τους δεν διαπνέονται από αμιγώς οικονομικούς κανόνες, καθώς έχουν ιδιαίτερα έντονο κοινωνικό πρόσημο. Πράγματι, οι υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος πρέπει να παρέχονται ακόμα και χωρίς την ύπαρξη σημαντικών οικονομικών κριτηρίων. Ωστόσο η παροχή γίνεται μέσα στις συνθήκες της αγοράς, η οποία, σύμφωνα με την Επιτροπή [15], εξασφαλίζει την καλύτερη κατανομή των πόρων προς όφελος του ευρύτερου κοινωνικού συνόλου. Η κρατική εποπτεία είναι ιδιαιτέρως έντονη και ανεκτή από τον ενωσιακό νομοθέτη, ώστε να κατοχυρώνεται η εξασφάλιση της παροχής, χωρίς ωστόσο να αναιρούνται θεμελιώδεις αρχές της ενωσιακής έννομης τάξης και ιδιαίτερα το δικαίωμα ελεύθερης εγκατάστασης και οι κανόνες επί μη ανταγωνισμού και κρατικών ενισχύσεων.
Ο κρατικός χαρακτήρας των υπηρεσιών αυτών δεν ήταν διαχρονικός αλλά επικράτησε περισσότερο κυρίως λόγω της νευραλγικής σημασίας τους, καθώς και της απουσίας ιδιωτικού επιχειρηματικού ενδιαφέροντος για την εγκατάσταση και συντήρηση πολυδάπανων υποδομών δικτύου. Για τον λόγο αυτό ορισμένοι τομείς κοινής ωφέλειας δεν έλαβαν ποτέ κρατικό χαρακτήρα, αλλά συνέχισαν να παρέχονται από ιδιωτικές επιχειρήσεις, οι οποίες λειτουργούσαν σε καθεστώς εξαιρετικά περιορισμένου ανταγωνισμού, ή και μονοπωλίου (ακτοπλοΐα, ΚΤΕΛ, ΟΑΣΘ). Ο ιδιωτικός χαρακτήρας των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας δεν αναιρεί ωστόσο την υποχρέωση υποβολής τους σε αυστηρό ρυθμιστικό πλαίσιο από το κράτος, ούτε τον λειτουργικά οριζόμενο δημόσιο χαρακτήρα τους, που έγκειται στην υποχρέωση διασφάλισης της παροχής προς όλο το κοινωνικό σύνολο. Έτσι, παρά την συνεχώς εντεινόμενη σχετικοποίηση του οργανικού κριτηρίου, μέσα από τη μεταβίβαση των φορέων κοινής ωφέλειας σε ιδιωτικούς παρόχους, ο δημόσιος χαρακτήρας τους υπό το λειτουργικό κριτήριο παραμένει ιδιαίτερα έντονος (ρυθμιστικό πεδίο, χαρακτήρας δημόσιας λειτουργίας, λειτουργία σε προνομιακό πλαίσιο, αυξημένος κοινωνικός χαρακτήρας της παροχής).
Β. Ο δημόσιος χαρακτήρας των επιχειρήσεων κοινής ωφέλειας και η εξελικτική νομολογιακή προσέγγιση του
Η εντεινόμενη ιδιωτικοποίηση σημαντικών φορέων παροχής υπηρεσιών κοινής ωφέλειας, κυρίως μέσα από τον μετασχηματισμό τους σε εμπορικές εταιρείες του ιδιωτικού δικαίου δεν συνοδεύεται από την πλήρη απομάκρυνση του κράτους από τον έλεγχο και την οργάνωση των υπηρεσιών αυτών. Αντιθέτως, το κράτος μετασχηματίζεται από φορέα επιχειρηματικής δραστηριότητας σε ρυθμιστικό παράγοντα της επιχειρηματικής δραστηριότητας ανταγωνιστικών επιχειρήσεων, προκειμένου να εγγυηθεί την ισότιμη και καθολική πρόσβαση των πολιτών στις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας. Υπό την έννοια αυτή, η παροχή των υπηρεσιών αυτών, ακόμα και όταν παρέχεται από έναν ιδιωτικοποιημένο φορέα, εμφανίζεται δεσμευμένη από την εξυπηρέτηση δημοσίου σκοπού, γεγονός που συνιστά και το συνταγματικό θεμέλιο της εγγυητικής και ρυθμιστικής παρέμβασης του κράτους.
Ακόμη και μετά την ιδιωτικοποίηση τους, οι παρεχόμενες υπηρεσίες εξακολουθούν να εμφανίζουν τόσο δημόσιο όσο και ιδιωτικό χαρακτήρα. Πράγματι, ενώ η παροχή των υπηρεσιών μπορεί να συντελείται μέσα από τις συμβατικές πρακτικές του ιδιωτικού δικαίου, η δραστηριότητα του παρόχου οριοθετείται από σημαντικούς συνταγματικούς περιορισμούς, όπως η υποχρέωση συμβολής με οποιοδήποτε πρόσωπο επιθυμεί να καταρτίσει τη σύμβαση, τη διασφάλιση καλής ποιότητας υπηρεσιών, την απρόσκοπτη λειτουργία κτλ.. Οι συγκεκριμένες ανάγκες νομιμοποιούν και την διορθωτική-ρυθμιστική παρέμβαση του κράτους, το οποίο διαμεσολαβεί προκειμένου να κατοχυρώσει τα ελάχιστα standards που απαιτούνται (ποιότητα παροχής, συνέχεια παροχής, ισότητα κτλ.). Με άλλα λόγια, ακόμα και αν οι ιδιωτικοί πάροχοι δρουν σε συνθήκες αγοράς, η δράση τους δεν είναι αμιγώς επιχειρηματική, αλλά πρωτίστως μιας δημόσιας υπηρεσίας, και για τον λόγο αυτόν οφείλουν να δέχονται τη ρυθμιστική-εγγυητική κρατική παρέμβαση [16].
Κατά την πάγια νομολογία του ΣτΕ, από τια διατάξεις των άρθρων 23 παρ. 2, 29 παρ. 3 και 106 παρ. 3 του Συντάγματος συνάγεται ότι οι δημόσιες επιχειρήσεις που παρέχουν αγαθά ζωτικής σημασίας για το κοινωνικό σύνολο, όπως είναι η ενέργεια, η ύδρευση, και οι επικοινωνίες ασκούν δημόσια υπηρεσία και τούτο ανεξάρτητα από «το ιδιωτικό προσωπείο τους», καθώς οι επιχειρήσεις αυτές επιδιώκουν δημόσιο σκοπό της παροχής ζωτικών αγαθών, χωρίς τα οποία δεν υφίστανται οι ομαλοί όροι για την κατά τα σύγχρονα κριτήρια αξιοπρεπή διαβίωση του ανθρώπου ή την ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας του. Η νομολογία αυτή, υιοθετώντας το λειτουργικό κριτήριο, αναγνωρίζει τη δυνατότητα λειτουργίας των δημοσίων υπηρεσιών με τη μορφή εταιρείας ιδιωτικού δικαίου, υπό την προϋπόθεση όμως ότι εξυπηρετείται ο δημόσιος σκοπός της μέσα από τη νομική εγγύηση και εποπτεία του κράτους [17].
Το συνταγματικό κείμενο δεν κατοχυρώνει ευθέως τον δημόσιο χαρακτήρα των υπηρεσιών ζωτικής σημασίας, χωρίς αυτό να σημαίνει ότι επιβάλλει την ιδιωτικοποίηση τους. Όπως προελέχθη, το Σύνταγμα καταλείπει ευρεία διακριτική ευχέρεια στον κοινό νομοθέτη για τη μορφή οργάνωσης των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας. Ωστόσο η ευχέρεια αυτή δεν συνιστά σε καμία περίπτωση ελευθερία, δεδομένου ότι ο νομοθέτης δεσμεύεται από την πρωταρχική λειτουργία που διαδραματίζουν τα συγκεκριμένα αγαθά και από τη συνακόλουθη υποχρέωση του κράτους να τα παράσχει. Με άλλα λόγια, και όπως επισημαίνει και ο Α. Καϊδατζής, αυτό που ενδιαφέρει είναι αν και με ποιους όρους διασφαλίζεται η παροχή και λιγότερο το νομικό καθεστώς του φορέα παροχής.
Θεμελιώδες κριτήριο για την δυνατότητα αποξένωσης του κράτους από συγκεκριμένο φορέα παροχής υπηρεσιών κοινής ωφέλειας, μέσα από μία διαδικασία ιδιωτικοποίησης αποτελεί ο μονοπωλιακός του χαρακτήρας. Στην απόφαση 1906/2014, το ΣτΕ έκρινε αντισυνταγματικό τον περιορισμό της συμμετοχής του δημοσίου κάτω του 50% του μετοχικού κεφαλαίου, καθώς κάτι τέτοιο θα συνεπαγόταν την πλήρη αποξένωση του κράτους από τη δυνατότητα συμμετοχής στη λήψη των αποφάσεων και κατά συνέπεια θα του στερούσε τη δυνατότητα ρυθμιστικού ελέγχου και εποπτείας, δεδομένης της απουσίας διοικητικής αρχής επιφορτισμένης με αυτό το έργο. Το γεγονός αυτό, σε συνδυασμό με τον μονοπωλιακό χαρακτήρα της ΕΥΔΑΠ καθιστούν ιδιαίτερα επισφαλή τη διασφάλιση των συνταγματικών επιταγών, και ιδίως τη διασφάλιση της ποιότητας και της συνέχειας της.
Η στάση αυτή του Δικαστηρίου συμπλέει με το πνεύμα του άρθρου 106 παρ. 3 Σ, το οποίο εξουσιοδοτεί τον νομοθέτη να ρυθμίσει με νόμο την αναγκαστική συμμετοχή του δημοσίου σε επιχειρήσεις που έχουν χαρακτήρα μονοπωλίου ή που έχουν ζωτική σημασία για την αξιοποίηση των πηγών του εθνικού πλούτου. Ωστόσο, όπως επισημαίνει εύστοχα ο Γ. Καραβοκύρης, το συγκεκριμένο άρθρο δεν ιδρύει συνταγματική υποχρέωση του νομοθέτη να διατηρεί εις το διηνεκές δημόσιο χαρακτήρα σε τέτοιου είδους επιχειρήσεις, αλλά αντιθέτως στοιχειοθετεί υποχρέωση διαφύλαξης, προστασίας και προώθησης του δημόσιου σκοπού που επιτελούν, ώστε αφενός να μην καθίσταται απαγορευμένη η οποιαδήποτε συστολή στην αδιάλειπτη παροχή των εν λόγω υπηρεσιών, αφετέρου να μην εκπέσει η φύση τους σε μία κοινή εμπορική δραστηριότητα του εμπορικού δικαίου [18].
Για τον λόγο αυτόν ο περιορισμός της συμμετοχής του δημοσίου στο μετοχικό κεφάλαιο σε ποσοστό μικρότερο του 50% του μετοχικού κεφαλαίου θα σήμαινε την ουσιαστική ιδιωτικοποίηση της εταιρείας, τον μετασχηματισμό της σε κοινή εταιρεία που λειτουργεί με γνώμονα το κέρδος, χωρίς να υφίσταται άλλος πάροχος και χωρίς το κράτος να μπορεί, δεδομένου του ρυθμιστικού πλαισίου, να επέμβει αποτελεσματικά για την διασφάλιση της ποιότητας και της συνέχειας της παροχής, όπως αυτή κατοχυρώνεται και ως προέκταση της ελεύθερης ανάπτυξης της προσωπικότητας και της αξιοπρέπειας του ανθρώπου κατά το σκεπτικό του Δικαστηρίου [19].
Η νομολογιακή αυτή θέση επιβεβαιώθηκε και στην πρόσφατη απόφαση 1223/2020 της Ολομέλειας του Ανωτάτου Ακυρωτικού Δικαστηρίου με την οποία κρίθηκε ότι ο έλεγχος της πλειοψηφίας του μετοχικού κεφαλαίου της ΕΥΔΑΠ μπορεί να ασκείται όχι μόνο ευθέως από το Ελληνικό Δημόσιο αλλά και εμμέσως δια της παρεμβολής άλλου νομικού προσώπου υπό την προϋπόθεση ότι το νομικό αυτό πρόσωπο έχει συσταθεί για την εξυπηρέτηση σκοπού δημοσίου συμφέροντος και υπόκειται ως προς τις εξουσίες του στις ουσιαστικές δεσμεύσεις οι οποίες απορρέουν από το Σύνταγμα, ενώ ταυτόχρονα το ελληνικό δημόσιο κατέχει το μετοχικό του κεφάλαιο ώστε να δύναται να ελέγχει τα όργανα της διοίκησης του. Έτσι κρίθηκε συνταγματική η μεταβίβαση ποσοστού 50,003% του μετοχικού κεφαλαίου στην ΕΕΣΥΠ, καθώς η διαχείριση της ΕΥΔΑΠ εξακολουθεί να αποσκοπεί στην απρόσκοπτη και προσήκουσα παροχή των σχετικών υπηρεσιών κοινής ωφέλειας, ενώ η ΕΕΣΥΠ λειτουργεί για χάρη του δημοσίου συμφέροντος, της οποίας άλλωστε μοναδικός μέτοχος είναι το Δημόσιο.
Συμπεράσματα
Η ενεργός παρουσία του δημόσιου στη λειτουργία των φορέων υπηρεσιών κοινής ωφέλειας συνίσταται στον αποφασιστικό έλεγχο που φθάνει τα όρια μίας απόλυτης εξάρτησης από το κράτος. Οι εγγυήσεις αυτές δεν αποτελούν εμπόδιο στην οργανωτική μορφή που θα επιλέξει το κράτος να «ενδύσει» τις συγκεκριμένες επιχειρήσεις, οι οποίες άλλωστε υπαγορεύονται και από την εκτίμηση προσφορότερου τρόπου οργάνωσης, υπό την προϋπόθεση αποτελεσματικής και αυστηρής κρατικής εποπτείας. Πρόκειται για μία εξελικτική μεταβολή ως προς την ερμηνεία των συνταγματικών επιταγών, ώστε να μην απαγορεύεται η δυνατότητα παραχώρησης σε νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου υπηρεσίας, απαγόρευση που ισχύει στην περίπτωση άσκησης δημόσιας εξουσίας. Με άλλα λόγια αναγνωρίζεται στο νομοθέτη η διακριτική εξουσία να οργανώνει τις δημόσιες υπηρεσίες με τρόπο που θεωρεί πρόσφορο για την ικανοποίηση του δημοσίου συμφέροντος, μόνο εφόσον εξασφαλίζεται επαρκής και αποτελεσματικός κρατικός έλεγχος και μόνο εφόσον η δημόσια υπηρεσία δεν αφορά στην άσκηση δημόσιας εξουσίας [19] εν στενή εννοία. Πρόκειται για μία μεταβολή της νομολογιακής θέσης και για την υιοθέτηση του λειτουργικού κριτηρίου για την θεώρηση της δημόσιας υπηρεσίας.
Κατά τη νομολογία η συνταγματική υποχρέωση για θέσπιση κανόνων κρατικής εποπτείας στις δημόσιες επιχειρήσεις που παρέχουν ζωτικής υπηρεσίες στο κοινωνικό σύνολο προκύπτει από τις συνταγματικές επιταγές για την προστασία της αξίας του ανθρώπου [20].
ΕΝΔΕΙΚΤΙΚΕΣ ΠΗΓΕΣ
- Αδαμαντίδου, Τα συνταγματικά όρια της ιδιωτικοποίησης και της ελευθέρωσης των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας, σε: Η πορεία προς το ευρωπαϊκό σύνταγμα και η πρόσφατη αναθεώρηση του ελληνικού συντάγματος, 2002,
- Βλαχόπουλος, Ιδιωτικοποίηση. Το συνταγματικό πλαίσιο μιας πολιτικής απόφασης, Αθήνα, Αντ. Ν. Σάκκουλας, 1999
- Γέροντας, Δημόσιο οικονομικό δίκαιο, Αθήνα, Σάκκουλας, 2011
- Καϊδατζής,Συνταγματικοί περιορισμοί των ιδιωτικοποιήσεων, Αθήνα, Σάκκουλας, 2006
- Μάνεση/Αντ. Μανιτάκη, Κρατικός παρεμβατισμός και Σύνταγμα (γνμδ.), σε: Αρ. Μάνεση/Αντ. Μανιτάκη/Γ. Παπαδημητρίου, Η ‘υπόθεση Ανδρεάδη’ και το οικονομικό Σύνταγμα, Αθήνα-Κομοτηνή 1991
- Μανιτάκης, Το υποκείμενο των συνταγματικών δικαιωμάτων κατά το άρθρο 25 παρ. 1 του Συντάγματος,Αθήνα, Αντ. Ν. Σάκκουλας, 1981,
- Πανάγος, Κρατική παρέμβαση και ρυθμιστική διοίκηση, Αθήνα, Σάκκουλας, 2017
- Σπηλιωτόπουλος, “Η ιδιωτικοποίηση των επιχειρήσεων του δημόσιου τομέα”, σε: Δικαιοσύνη και Δίκαιο, Πνευματικό αφιέρωμα στον Μιχαήλ Δ. Στασινόπουλο,Αθήνα, Αντ. Ν. Σάκκουλας, 200
- Συνοδινού, “Η απελευθέρωση της αγοράς της ηλεκτρικής ενέργειας βάσει του κοινοτικού δικαίου”, ΕΕΕυρΔ 2000, 33 επ.
- Τσιρωνάς, Αποκρατικοποιήσεις, Αθήνα, Σάκκουλας, 2006,
- Φορτσάκης, “Ο δημόσιος τομέας: περιεχόμενο, όρια, ιδιωτικοποιήσεις”, σε: Ελληνικό Ινστιτούτο Διοικητικών Επιστημών, Η Δημόσια Διοίκηση στην Ελλάδα, 2001, σ. 156 επ.
ΥΠΟΣΗΜΕΙΩΣΕΙΣ
[1] Μανιτάκης, Το υποκείμενο των συνταγματικών δικαιωμάτων κατά το άρθρο 25 παρ. 1 του Συντάγματος,Αθήνα, Αντ. Ν. Σάκκουλας, 1981, σ. 194.
[2] Σε αντίθεση με τους σχετικούς περιορισμούς στις αποκρατικοποιήσεις, που ιδρύονται μέσα από τη συστηματική ερμηνεία των συνταγματικών επιταγών, η συνταγματική έννομη τάξη γνωρίζει και απόλυτα όρια, τα οποία συνίστανται σε ένα πλέγμα ρυθμίσεων που απαγορεύουν ακόμα και την οργανική εμφάνιση μίας δημόσιας υπηρεσίας ακόμη και με τον μανδύα νομικού προσώπου ιδιωτικού δικαίου. Σε αυτούς τους απόλυτους περιορισμούς οποιουδήποτε είδους αποκρατικοποίησης εντάσσουμε την άσκηση δημόσιας εξουσίας, τα Ανώτατα Εκπαιδευτικά Ιδρύματα καθώς και τους Οργανισμούς Κοινωνικής Ασφάλισης. Βλ. ΣτΕ 158, 159, 285 /1992.
[3] Βλαχόπουλος, Ιδιωτικοποίηση, το συνταγματικό πλαίσιο μιας πολιτικής απόφασης, Αντ. Ν. Σάκκουλας, 1999, σ. 25 επ.
[4] Καϊδατζής,Συνταγματικοί περιορισμοί των ιδιωτικοποιήσεων, Αθήνα, Σάκκουλας, 2006, σ. 54.
[5] ΑΕΔ 61/1997
[6] ΑΕΔ 25/2000.
[7] Έχει κριθεί ότι δεν είναι επιτρεπτή η μεταβίβαση επιχειρήσεων αν οδηγούν στη δημιουργία ιδιωτικών μονοπωλίων ή σε ανεπίτρεπτη συγκέντρωση επιχειρήσεων. Ακ
[8] Σπηλιωτόπουλος, “Η ιδιωτικοποίηση των επιχειρήσεων του δημόσιου τομέα”, σε: Δικαιοσύνη και Δίκαιο, Πνευματικό αφιέρωμα στον Μιχαήλ Δ. Στασινόπουλο,Αθήνα, Αντ. Ν. Σάκκουλας, 2001
[9] Services publics industriels ou commerciaux (SPIC).
[10] Το Συμβούλιο της Επικρατείας εντοπίζει το συνταγματικό έρεισμα των εν λόγω υπηρεσιών στα άρθρα 2 παρ. 1 και 5 παρ .1 του Συντάγματος. Όπως εύστοχα επισημαίνεται,με τις επιχειρήσεις αυτές επιδιώκεται η διασφάλιση «στο κοινωνικό σύνολο εκείνων των ζωτικών αγαθών, χωρίς τα οποία δεν υφίστανται οι ομαλοί όρι για την κατά τα σύγχρονα κριτήρια αξιοπρεπή διαβίωση του ανθρώπου και την ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας και δραστηριότητας του». Βλ. ΣτΕ (ΠΕ) 158/1992, ΤοΣ 1992, Σ. 157ΕΠ,
[11] Βλ. και Μάνεση/Αντ. Μανιτάκη, Κρατικός παρεμβατισμός και Σύνταγμα (γνμδ.), σε: Αρ. Μάνεση/Αντ. Μανιτάκη/Γ. Παπαδημητρίου, Η ‘υπόθεση Ανδρεάδη’ και το οικονομικό Σύνταγμα, Αθήνα-Κομοτηνή 1991, 13 επ.
[12] ΣτΕ (ΠΕ) 385/1995.
[13]ΣτΕ (Ολ.) 3818/1997.
[14] ΣτΕ(ΠΕ) 158/1992.
[15] Επιτροπή των ΕΚ, Πράσινο βιβλίο για τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας, COM (2003) , 270 τελικό. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή προβαίνει σε μία διμερή διάκριση των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας. Στην πρώτη κατηγορία εντάσσει εκείνες οι οποίες παρέχονται από φορείς με έντονο το στοιχείο της βιομηχανικής λειτουργίας, όπως οι ταχυδρομικές υπηρεσίες, η ηλεκτρική ενέργεια, το φυσικό αέριο κτλ, οι οποίες υπόκεινται σε ένα πλέγμα κοινοτικών ρυθμίσεων, ενώ στη δεύτερη ανήκουν οι υπόλοιπες υπηρεσίες, όως δύδρεσυη, η διαχείριση των απορριμάτων , οι ραδιοτηλεοπτικές υπηρεσίες, οι οποίες δεν διέπονται από ένα σαφές συνολικό ρυθμιστικό καθεστώς στην ενωσιακή έννομη τάξη,
[16] Μανιτάκη, Το υποκείμενο, ό.π. 222 επ.
[17] Γ. Καραβοκύρης, « Τα συνταγματικά όρια στις ιδιωτικοποιήσεις των δημοσίων επιχειρήσεων κοινής ωφέλειας. Σχόλιο στην απόφαση ΣτΕ 1906/2014 (Ολομ.) σε ΔτΑ 63/2015, σ. 161-173.
[18] ΣτΕ 158, 159, 285 /1992.
[19] Με τις ΣτΕ Ολ. 1934/1998 κρίθηκε ότι οι διατάξεις του άρθρου 36 του δημοτικού και κοινοτικού κώδικα κα΄τα το μέρος που προβλέπουν ευθέως ή επιτρέπουν την ανάθεση αστυνομικής φύσεως αρμοδιοτήτων σε νομικά΄πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου παραβιάζουν τις διατάξεις των αρθ. 1 παρ. 3 και 26 παρ 2 Σ. Βλ. και ΣτΕ Ολ 3818/1997 για την παραχώρηση δημόσιας υπηρεσίας σε κρατικό νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου (ΟΑΣΑ) και ΣτΕ 1999/2000 για την ίδρυση ανώνυμης εταιρείας με σκοπό την ενοποίηση αρχαιολογικών χώρων της Αθήνας
[20] ΣτΕ 158, 159, 285 /1992
