Της Ιωάννας Χατζηαντωνίου,
Η Ευρωπαϊκή Ένωση αποτελεί ένα ιδιαίτερο εγχείρημα, μια μοναδική οντότητα που συμπεριλαμβάνει χαρακτηριστικά τόσο μιας ομοσπονδίας όσο και μιας συνομοσπονδίας. Τα 27 -πλέον- κράτη-μέλη συμφωνούν στη συνεργασία τους σε ποικίλους τομείς (από τη γεωργία και την αλιεία, μέχρι την οικονομία και την ασφάλεια) σε μια αέναη προσπάθεια να βελτιώσουν τη ζωή των πολιτών τους, αλλά και να «συσφίξουν» τις σχέσεις τους.
Ένα τόσο μοναδικό εγχείρημα, δε μπορεί παρά να εμφανίζει ιδιαιτερότητες και στον τρόπο λειτουργίας του. Ενώ οι δημοκρατίες εναποθέτουν τη νομοθεσία στα κοινοβούλια τους ως εκλεγμένοι εκπρόσωποι του λαού, στην Ευρωπαϊκή Ένωση αυτό αλλάζει. Οι πολίτες των κρατών-μελών δεν θεωρούνται επίσημα «σύσσωμος ευρωπαϊκός λαός» και οι ηγεσίες των συμμετεχόντων κρατών επιθυμούν να διατηρήσουν την κυριαρχία τους σε ορισμένα ζητήματα, γι’ αυτό η νομοθετική διαδικασία «διαμοιράζεται» σε 3 όργανα. Όπως σχολιάζει και ο καθηγητής Dr. Klaus Dieter Borchardt «Τα κράτη μέλη δέχτηκαν να παραχωρήσουν ορισμένα από τα κυριαρχικά τους δικαιώματα στην Ένωση όχι εν λευκώ, αλλά με δεδομένο τον ισχυρό ρόλο τους στη διαδικασία λήψης των αποφάσεων της.».
Σήμερα, η πιο ευρέως διαδεδομένη και χρησιμοποιούμενη, είναι η συνήθης νομοθετική διαδικασία (πρώην διαδικασία συναπόφασης). Ας δούμε λοιπόν με μια πιο ενδελεχή ματιά πως δημιουργούνται οι νόμοι τους οποίους πρέπει να υπακούμε ως Ευρωπαίοι πολίτες.
Ιστορικό υπόβαθρο
Η «συνήθης νομοθετική διαδικασία» (“ordinary legislative procedure”) αποτελεί απότοκο της Συνθήκης της Λισαβόνας (2009). Πριν από αυτή, η διαδικασία ήταν γνωστή ως «συναπόφαση» (“codecision”) και πρωτοεισήχθη στο ευρωπαϊκό στερέωμα με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ (1992). Στόχος των ευρωπαίων νομοθετών, ήταν να ενισχύσουν σε ένα βαθμό τη θέση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στη νομοθετική διαδικασία -γεγονός που επιτεύχθηκε πιο αποτελεσματικά με τη Συνθήκη της Λισαβόνας.
Νομικά η διαδικασία στηρίζεται στα άρθρα 289 και 294 της Συνθήκης για την Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ). Τα νομικά απότοκα που προκύπτουν από μια επιτυχία της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας, είναι συνήθως τα τρία κλασσικά: οδηγία, κανονισμός και απόφαση. Η διαδικασία, αν και φαίνεται περίπλοκη στο διάγραμμα που παρατίθεται πάνω (ολόκληρο διαθέσιμο εδώ), είναι πολύ πιο απλή.
Νομοθετική πρωτοβουλία: Ευρωπαϊκή Επιτροπή
Η νομοθετική πρωτοβουλία έγκειται στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή, γεγονός αξιοσημείωτο, καθώς η πρωτοβουλία θα ήταν αναμενόμενο να βρίσκεται στα χέρια του Κοινοβουλίου, του «οργάνου του λαού». Η Επιτροπή δέχεται επιρροές από τα διάφορα lobby με τα οποία συνεργάζεται αλλά και από τα άλλα όργανα της Ένωσης. Ανάλογα με το portfolio της επιτροπής, τα μέλη των αντίστοιχων lobby παρουσιάζουν διάφορα ζητήματα στις επιτροπές τα οποία χρήζουν ή μπορούν να προωθηθούν μέσω ευρωπαϊκής νομοθέτησης. Επίσης και οι ίδιοι οι πολίτες των κρατών-μελών της Ε.Ε. μπορούν να ξεκινήσουν μια «πρωτοβουλία πολιτών», να μαζέψουν υπογραφές για ένα θέμα που κατά την άποψη τους χρήζει νομοθεσίας. Οι Επίτροποι, κατόπιν συζητήσεων με τα cabinets τους, παρουσιάζουν σε ολόκληρο το σώμα των Επιτρόπων τις προτάσεις τους με τη μορφή νομοσχεδίου. Αν αυτά εγκριθούν -με απλή πλειοψηφία-, το νομοσχέδιο περνάει στην επόμενη φάση, στην πρώτη ανάγνωση από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο.
Πρώτη ανάγνωση: Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και Συμβούλιο της Ε.Ε.
Σε πρώτο στάδιο, ο Πρόεδρος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου παρουσιάζει το προτεινόμενο από την Επιτροπή νομοσχέδιο στην αντίστοιχη κοινοβουλευτική επιτροπή. Μετά από συζητήσεις και διαβουλεύσεις, η Επιτροπή καταλήγει σε ορισμένα συμπεράσματα τα οποία και παρουσιάζει στην ολομέλεια του Κοινοβουλίου. Έπειτα από διαβουλεύσεις και στην ολομέλεια, το νομοσχέδιο είτε εγκρίνεται, είτε απορρίπτεται, είτε δέχεται τροποποιήσεις και προτάσεις από το Κοινοβούλιο. Η «θέση» αυτή όπως έχει διαμορφωθεί από την ολομέλεια, μεταφέρεται στο Συμβούλιο της Ε.Ε όπου και ακολουθεί το επόμενο στάδιο της πρώτης ανάγνωσης.
Το εύκολο σενάριο στο στάδιο αυτό, προβλέπει την έγκριση και αποδοχή της «θέσης» Κοινοβουλίου από το Συμβούλιο και την έκδοση της αντίστοιχης πράξης, ήτοι του τροποποιημένου νομοσχεδίου. Ωστόσο, αυτό το σενάριο δεν είναι, δυστυχώς, το συχνότερο και έτσι προχωράμε στη δεύτερη εναλλακτική όπου το Συμβούλιο απορρίπτει τη θέση του Κοινοβουλίου.
Στη δεύτερη αυτή περίπτωση, το Συμβούλιο συντάσσει τη «θέση» του και τη διαβιβάζει στο Κοινοβούλιο. Παράλληλα, υπάρχει σταθερή επικοινωνία, καθώς το Συμβούλιο επεξηγεί στο Κοινοβούλιο τους λόγους για την απόρριψη, ενώ η Επιτροπή εκφράζει και αυτή την άποψη της επί των αλλαγών. Η διαδικασία προχωράει στο στάδιο της δεύτερης ανάγνωσης.
Δεύτερη ανάγνωση: Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και Συμβούλιο της Ε.Ε.
Μετά τη διαβίβαση της θέσης του Συμβουλίου, το Κοινοβούλιο έχει περιθώριο τριών μηνών για να επιλέξει μια από τις κάτωθι εναλλακτικές:
- να εγκρίνει τη «θέση» ή να μην εκφράσει άποψη επί αυτού. Αυτό είναι το απλό σενάριο κατά το οποίο η πράξη θεωρείται εκδοθείσα με την διατύπωση του Συμβουλίου.
- να απορρίψει με πλειοψηφία τη «θέση», γεγονός που καθιστά το νομοσχέδιο άκυρο και η διαδικασία ολοκληρώνεται χωρίς αποτέλεσμα.
- να προτείνει με πλειοψηφία τροπολογίες επί της «θέσης». Το αναθεωρημένο κείμενο διαβιβάζεται στο Συμβούλιο και την Επιτροπή, με την τελευταία να συντάσσει και γνωμοδότηση.
Με την τελευταία εναλλακτική, η πράξη επανέρχεται στο τραπέζι του Συμβουλίου της Ε.Ε. το οποίο πρέπει εντός τριών μηνών να επιλέξει τι πορεία θα ακολουθήσει. Οι εναλλακτικές:
- να εγκρίνει στην πληρότητα του το τροποποιημένο κείμενο. Ο τρόπος έγκρισης εξαρτάται από τη συμφωνία της Επιτροπής (ειδική πλειοψηφία με τη σύμφωνη γνώμη της Επιτροπής, ομοφωνία χωρίς αυτή).
- να εγκρίνει μέρος του τροποποιημένου κειμένου ή να ΜΗΝ επιτευχθεί η απαιτούμενη πλειοψηφία. Για να μην απορριφθεί ολόκληρο το κείμενο και να μην ακυρωθεί η ως τώρα πορεία, ακολουθεί η διαδικασία της συνδιαλλαγής.
Διαδικασία Συνδιαλλαγής: Η τελευταία «ευκαιρία επιβίωσης» του νομοσχεδίου
Η διαδικασία συνδιαλλαγής αποτελεί μια σανίδα σωτηρίας για το νομοσχέδιο, καθώς τα μέλη προσπαθούν να καταλήξουν σε έναν συμβιβασμό. Οι Πρόεδροι των δύο αρμόδιων οργάνων (Συμβουλίου και Κοινοβουλίου) εκκινούν τη διαδικασία με τη σύσταση μιας επιτροπής συνδιαλλαγής, αποτελούμενη από εκπροσώπους των δύο προαναφερθέντων οργάνων. Εργαζόμενοι και συνδιαβουλευόμενοι επί των «θέσεων» της δεύτερης ανάγνωσης επιδιώκουν να καταλήξουν σε ένα κοινό σχέδιο και να το ψηφίσουν με ειδική πλειοψηφία εντός έξι εβδομάδων. Η Επιτροπή δεν μένει εκτός δράσης φυσικά, καθώς συνεισφέρει με τις απαραίτητες πρωτοβουλίες για να προσεγγίσει όσο το δυνατόν σφαιρικότερα και πληρέστερα τις «θέσεις» των δύο οργάνων και να ενισχύσει το κοινό κείμενο.
Η διαδικασία της συνδιαλλαγής θεωρείται επιτυχημένη εάν η Επιτροπή καταφέρει εντός του προαναφερθέντος χρονικού πλαισίου να καταλήξει σε ένα κοινό σχέδιο. Έπειτα, το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο διαθέτουν έξι εβδομάδες έκαστο για να εκδώσουν την αποφασισμένη πράξη σύμφωνα με το εν λόγω σχέδιο, το πρώτο μεν με πλειοψηφία, ενώ το δεύτερο με ειδική πλειοψηφία. Όπως και στα προηγούμενα στάδια, η αδυναμία τήρησης της προθεσμίας οδηγεί σε περάτωση της διαδικασίας δίχως αποτέλεσμα.
Η συνήθης νομοθετική διαδικασία όπως είδαμε, λοιπόν, είναι μια αρκετά δύσκολη και μακροσκελής πορεία νομοθέτησης, ιδιαίτερα, όμως ενδιαφέρουσα σε πολλά σημεία. Αρχικά, παρατηρείται ότι τα ηνία της πρωτοβουλίας φέρει η Επιτροπή, συγκεκριμένα οι εκπρόσωποι των κρατών-μελών που έχουν αναλάβει ο καθένας μια συγκεκριμένη θεματική. Αυτοί, σε συνεργασία με το εξειδικευμένο προσωπικό που τους περιβάλλει και την άμεση επαφή με τα διάφορα lobbies έχουν μια αρκετά άμεση εικόνα των καταστάσεων και επιχειρούν ακριβώς να επιλύσουν προβλήματα ή να βελτιώσουν καταστάσεις που πέφτουν στην αντίληψη τους. Έπειτα, η εμπλοκή του Συμβουλίου αποτελεί καίριο στοιχείο της διαδικασίας, καθώς -όπως αναφέραμε και στην αρχή- αναδεικνύει την αδυναμία των κρατών να εμπιστευτούν πλήρως τις αρμοδιότητες των νομοθεσιών που αφορούν το μεγαλύτερο φάσμα των υποθέσεων στο ευρωπαϊκό στερέωμα. Παράλληλα, βλέπουμε ότι και το χρονικό περιθώριο περιορίζεται όσο η διαδικασία προχωράει, ασκώντας μια περαιτέρω πίεση στα δύο όργανα να καταλήξουν σε μια συμφωνία επί του σχεδίου. Είναι δύο όργανα διαφορετικού ύφους και λειτουργίας στην Ε.Ε., που πρέπει όμως να συνεργαστούν προκειμένου να υπάρξει αποτελεσματικότητα και πρόοδος και εν τέλει έγκειται στη δυνατότητα τους, να παραμένουν πολιτικά διαλλακτικά η επιτυχία ή η αποτυχία της διαδικασίας.
Φυσικά, η συνήθης νομοθετική διαδικασία δεν είναι ο μοναδικός τρόπος νομοθέτησης, είναι όμως ο πιο συχνός κι αυτός που ασκείται στην πλειοψηφία των θεματικών τις οποίες καλύπτει η Ένωση (περίπου 85 τομείς). Μπορεί να μη νιώθουμε εις βάθος Ευρωπαίοι πολίτες, ωστόσο η Ε.Ε. αποτελεί αναπόσπαστο κομμάτι της καθημερινότητας μας το οποίο πρέπει να αφουγκραζόμαστε, μαθαίνοντας συνεπώς πως λειτουργεί και πως μας επηρεάζει!
ΕΝΔΕΙΚΤΙΚΕΣ ΠΗΓΕΣ
- Το αλφάβητο του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, Dr. Klaus-Dieter Borchardt, 2016, Εκδόσεις της Ε.Ε., διαθέσιμο εδώ
- Η συνήθης νομοθετική διαδικασία – Consilium (europa.eu), διαθέσιμο εδώ
- Overview | Ordinary legislative procedure | Ordinary Legislative Procedure | European Parliament (europa.eu), διαθέσιμο εδώ
