Της Γεωργίας Παγιαβλά,
Ο τρόπος που διαρθρώνεται χωρικά ο δημόσιος τομέας είναι ένα σημαντικό ζήτημα πολιτικής, που έχει άμεση σχέση με την οικονομική και περιφερειακή ανάπτυξη και την κοινωνική ευημερία μιας χώρας. Διαπιστώνεται, ότι σε όλα τα σύγχρονα κράτη παρατηρείται μια αυξανόμενη τάση για αποκέντρωση της διοίκησης σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο, όμως ο βαθμός αποκέντρωσης παρουσιάζει μεγάλες διαφορές ανάμεσα στις χώρες. Η σημασία της αποκέντρωσης επεκτείνεται τόσο στο κοινωνικό όσο και το οικονομικό επίπεδο, από τη στιγμή που οι ανάγκες των πολιτών είναι πιο εύκολα αντιληπτές, με αποτέλεσμα να γίνεται καλύτερη κατανομή των πόρων και έτσι να αυξάνεται η συνολική αποτελεσματικότητα της οικονομίας. Παρ’ όλα αυτά, η εφαρμογή της αποκέντρωσης στην πράξη είναι ένα ζήτημα που δε χαρακτηρίζεται από ευκολία. Χαρακτηριστικά, η προστιθέμενη αξία της και ο άριστος βαθμός της, η διαχωριστική γραμμή ανάμεσα σε αυτήν και στα άλλα επίπεδα διοίκησης, και ο έλεγχος της αποτελεσματικότητάς της αποτελούν ορισμένα μόνο από τα ζητήματα που οφείλει να αντιμετωπίσει ο σχεδιασμός της οργάνωσης του διοικητικού συστήματος σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο μια χώρα.
Το Συνταγματικό Πλαίσιο
Ο εθνικός και περιφερειακός προγραμματισμός στην Ελλάδα προέρχεται από την διοικητική διάρθρωση και την κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ των κεντρικών, περιφερειακών και τοπικών διοικητικών οργάνων (Παπαδασκαλόπουλος και Χριστοφάκης, 2016). Το σύστημα της διοικητικής οργάνωσης της Ελλάδας προσδιορίζεται από το Σύνταγμα και τους νόμους του κράτους.
Χαρακτηριστικά το άρθρο 101 αναφέρει: «Η διοίκηση του Κράτους οργανώνεται σύμφωνα με το αποκεντρωτικό σύστημα. H διοικητική διαίρεση της Χώρας διαμορφώνεται με βάση τις γεωοικονομικές, κοινωνικές και συγκοινωνιακές συνθήκες. Τα περιφερειακά όργανα του Κράτους έχουν γενική αποφασιστική αρμοδιότητα για τις υποθέσεις της περιφέρειάς τους». Συγκεκριμένα, κατοχυρώνεται η σύσταση αποκεντρωμένων οργάνων και η ανάθεση σε αυτά αποφασιστικές αρμοδιότητες, τα οποία αποτελούν τα δύο θεμελιώδη συστατικά στοιχεία της αποκέντρωσης (Πετράκος και Ψυχάρης, 2016). Το Σύνταγμα προβλέπει μεν την μεταβίβαση αρμοδιοτήτων αλλά δεν είναι δεδομένο ότι πραγματοποιείται, με αποτέλεσμα να παραμένει αμφίβολο αν η αποκέντρωση καταφέρνει να διαδραματίσει τον ουσιαστικό ρόλο της.
Εν συνεχεία το άρθρο 102 αναφέρει ότι: «Η διοίκηση των τοπικών υποθέσεων ανήκει στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης πρώτου και δεύτερου βαθμού. Υπέρ των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης συντρέχει τεκμήριο αρμοδιότητας για τη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων», ενώ ορίζεται επίσης η οικονομική και διοικητική αυτοτέλεια των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΟΤΑ) αλλά και ο ρόλος του Κράτους απέναντι τους, όπου όπως αναφέρεται στο συγκεκριμένο εδάφιο έχει εποπτικό και ελεγκτικό χαρακτήρα, δηλαδή δεν μπορεί να εμποδίσει την ελεύθερη δράση τους.
Γίνεται αντιληπτό ότι, η διοικητική αποκέντρωση και η τοπική αυτοδιοίκηση είναι οι βασικοί συνταγματικοί κανόνες που αποτελούν τις Θεμελιώδεις Αρχές με βάση τις οποίες ρυθμίζονται η μορφή, η οργάνωση και η λειτουργία του διοικητικού συστήματος της Ελλάδας. Πιο αναλυτικά, το γενικό σχήμα διοίκησης της Ελλάδας λειτουργεί βάσει της κεντρικής διοίκησης, η οποία αρκεί τις αρμοδιότητες της είτε σε κεντρικό είτε σε περιφερειακό επίπεδο, και της τοπικής αυτοδιοίκησης, η οποία αρκεί τις αρμοδιότητες μέσω των Δήμων (πρώτος βαθμός αυτοδιοίκησης) και των Περιφερειών (δεύτερος βαθμός αυτοδιοίκησης). Τόσο οι Δήμοι, όσο και οι Περιφέρειες είναι νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, τα οποία χαρακτηρίζονται ως ΟΤΑ όπου το καθένα έχει συσταθεί σε μια ορισμένη εδαφική περιφέρεια της χώρας, με σκοπό να διοικούνται τα τοπικά ζητήματα.
Σχέδιο Καλλικράτης
Ο πιο πρόσφατος νόμους που επέφερε σημαντική θεσμική αλλαγή στη διοικητική οργάνωση είναι ο Ν.3852/2010, ο οποίος είναι γνωστός ως το «Σχέδιο Καλλικράτης», σύμφωνα με τον οποίο επιδιώκεται η δημιουργία ενός επιτελικού κράτους με αποκεντρωμένα όργανα τα οποία είναι εξοπλισμένα με αποφασιστικές αρμοδιότητες. Ειδικότερα, μέσα από την συγκεκριμένη θεσμοθέτηση προέκυψε η αποκεντρωμένη διοίκηση, η οποία είναι μια νέα βαθμίδα αποκέντρωσης της κρατικής διοίκησης. Ως άμεση συνέπεια, η περιφέρεια δεν αποτελεί πια την αποκεντρωμένη βαθμίδα κρατικής διοίκησης, από τη στιγμή που μετατρέπεται σε δευτέρου βαθμού τοπικής αυτοδιοίκησης. Ακόμα, καταργήθηκε η νομαρχιακή διοίκηση, ενώ πραγματοποιήθηκε συνένωση δήμων και κοινοτήτων. Χαρακτηριστικά, οι 56 νομαρχίες αντικαταστάθηκαν από 13 αιρετές περιφέρειες (Χάρτης), ενώ οι 1034 δήμους που είχε η χώρα, μετά τον «Καλλικράτη» περιορίστηκαν σε 325. Αξίζει να σημειώσουμε ότι οι 13 κρατικές περιφέρειες συγκροτούνται σε 7 αποκεντρωμένες διοικήσεις (Λαδιάς, 2013).
Οι βασικοί στόχοι του Σχεδίου «Καλλικράτης» προέρχονται από την εξελιγμένη εκδοχή προηγούμενων προσπαθειών να αποκτήσει η περιφέρεια και η τοπική αυτοδιοίκηση καλύτερη οργάνωση και αξιοποίηση. Βασικός στόχος, είναι η μετακίνηση προσωπικού και πόρων από της Νομαρχίες προς τους Δήμους, ισχυροποιώντας την Τοπική Αυτοδιοίκηση, από τη στιγμή που ανατίθενται στους νέους Δήμους μια πληθώρα αρμοδιοτήτων που πριν υπεύθυνες ήταν οι Νομαρχίες. Ακόμα, η διοικητική αναδιάρθρωση σε επίπεδο πόρων, υποδομών και προσωπικού, που είναι αποτέλεσμα της συγχώνευσης και της κατάργησης υπηρεσιών, οδηγεί σε βελτιωμένη παροχή υπηρεσιών απέναντι στους πολίτες, ενώ απλοποιούνται οι συναλλαγές. Τέλος, η συρρίκνωση του κράτους οδηγεί σε αύξηση της ταχύτητας και της ευελιξίας της διακυβέρνησης, με αποτέλεσμα να αυξάνεται η γενική αποτελεσματικότητα του κράτους.
Βέβαια, υπάρχουν και ορισμένοι προβληματισμοί. Αρχικά, εγείρονται ορισμένες εντάσεις, οι οποίες υπογραμμίζουν τη πιθανότητα να αυξηθεί η ανεργία λόγω της μείωσης ή και της κατάργησης κάποιων θεσμικών φορέων. Ένας άλλος προβληματισμός, αφορά το κατά πόσο συνδράμει στην αύξηση των περιφερειακών ανισοτήτων. Με άλλα λόγια, πώς οι πόροι και το προσωπικό, λόγω της μετακίνησης και κατανομής τους, θα έχουν επίδραση στο κοινωνικό και οικονομικό επίπεδο των περιφερειών. Τέλος, το «Σχέδιο Καλλικράτης» δεν προβλέπει την οικονομική, περιβαλλοντική και κοινωνική ανάπτυξη της περιφέρειας και της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, αλλά ούτε φαίνεται ότι συμβάλλει στην ουσιαστική διοικητική αναδιάρθρωση της Ελλάδας.
Χαρακτηριστικά των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης
Πρώτο χαρακτηριστικό είναι η δημοκρατική συγκρότηση των ΟΤΑ (άρθρο 102). Διαπιστώνεται ότι ο αιρετός χαρακτήρας των ΟΤΑ εξυπηρετεί με μεγαλύτερη αποτελεσματικότητα τους σκοπούς του κράτους σε τοπικό επίπεδο, από τη στιγμή που η εκλογή γίνονται άμεσα από τους κατοίκους, οι οποίοι έχουν μεγαλύτερη πληροφόρηση για τις ανάγκες και τα προβλήματά τους.
Δεύτερο χαρακτηριστικό είναι η διοίκηση τοπικών υποθέσεων από τα όργανα των δημοκρατικά συγκροτημένων και νομιμοποιημένων ΟΤΑ πρώτου και δεύτερου βαθμού (άρθρο 102). Ακόμα, το τεκμήριο της αρμοδιότητας υπέρ των ΟΤΑ ισχυροποιείται και μέσα από τις διατάξεις της Συνθήκης του Μάαστριχτ, περί επικουρικότητας, όπου αναφέρει ότι οι αποφάσεις πρέπει να λαμβάνονται από επίπεδο που βρίσκονται όσο το δυνατόν πλησιέστερα στο πολίτη για να είναι πιο ορθολογικές και πιο δίκαιες.
Τρίτο χαρακτηριστικό είναι η αυτοτέλεια των ΟΤΑ έναντι της κρατικής διοίκησης, τόσο σε διοικητικό όσο και σε οικονομικό επίπεδο. Σε ό,τι αφορά την διοικητική αυτοτέλεια, εννοείται ότι οι οργανισμοί λαμβάνουν και εκτελούν αποφάσεις, στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων τους, με δική τους ευθύνη, δικά τους όργανα, ελεύθερα, χωρίς να υπόκεινται στις διαταγές των οργάνων του κράτους ή κάποιοι άλλου φορέα δημόσιας εξουσίας. Βέβαια, η έννοια της διοικητικής αυτοτέλειας δεν πρέπει να ταυτίζεται με την έννοια της αυτονομίας, δηλαδή την ικανότητα νομικής αυτορρύθμισης (Μπεσίλα-Βήκα, 1995). Σε ότι αφορά την οικονομική αυτοτέλεια, εννοείται η οικονομική ανεξαρτησία των ΟΤΑ, δηλαδή την δυνατότητα να έχουν δική του περιουσία και δικά τους έσοδα, τα οποία να διαχειρίζονται και να διαθέτουν σύμφωνα με τη δική τους βούληση. Διαπιστώνεται από τα παραπάνω, ότι το κράτος περιορίζεται στο να μεριμνά για την εξασφάλιση των αναγκαίων πόρων προς τους ΟΤΑ, για να έχουν την ικανότητα και δυνατότητα να εκτελούν τις ενέργειες τους.
Τέταρτο χαρακτηριστικό είναι ο βαθμός άσκησης διοικητικής εποπτείας από την κεντρική διοίκηση, δηλαδή τα όρια της αυτοτέλειας των ΟΤΑ και ορίζεται ο εποπτικός αλλά όχι περιοριστικός ρόλος του Κράτους (άρθρο 102).
Συνοψίζοντας, η αποκέντρωση της κρατικής διοίκησης γίνεται ολοένα και σε υψηλότερο γεωγραφικό επίπεδο, όπως περιγράψαμε με το «Σχέδιο Καλλικράτη». Επίσης, έχουν ενσωματωθεί στη λειτουργία της διοίκησης στοιχεία της διακυβέρνησης και της επικουρικότητας, σύμφωνα με τα οποία επιχειρείται τόσο η αύξηση της συμμετοχής των φορέων όσο και η αύξηση της αποκέντρωσης τν δομών που διαμορφώνουν το περιεχόμενο της πολιτικής. Παρά την τάση της αποκέντρωσης που παρατηρείται τα τελευταία χρόνια στην Ελλάδα, το διοικητικό της σύστημα παραμένει σε μεγάλο βαθμό συγκεντρωτικό, ενώ παρατηρείται υπολειτουργία των βαθμών διακυβέρνησης της.
Για αυτό το λόγο είναι αναγκαία να ενισχυθεί περεταίρω η οργανωτική αναδιάρθρωση των ΟΤΑ και να μην αντιμετωπίζεται αποσπασματικά και αποκομμένα από τον γενικό προβληματισμό που αφορά τον την ριζική μεταρρύθμιση της διοίκησης. Επίσης, πρέπει να υπάρχει αμφίδρομη σχέση μεταξύ της κεντρικής διοίκησης και της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, ενώ θα πρέπει να πραγματοποιείται συνεχής αναθεώρηση και προσαρμογή ανάλογα με τις καινούργιες απαιτήσεις και ανάγκες. Τέλος, θα πρέπει να υπάρχει διασύνδεση του ακαδημαϊκού με τον πολιτικό χώρο, έτσι ώστε να λαμβάνονται υπόψη και τα επιστημονικά συμπεράσματα κατά την άσκηση της σύγχρονης πολιτικής, γεγονός που θα συντελέσει στην σωστή και ολοκληρωμένη κοινωνική ανάπτυξη.
Αναφορές
-
Πετράκος, Γ. και Ψυχάρης, Γ. (2016). Περιφερειακή ανάπτυξη στην Ελλάδα. Εκδόσεις κριτική.
- Παπαδασκαλόπουλος Α., Χριστοφάκης Μ., 2016, Περιφερειακός Προγραμματισμός και Αναπτυξιακός Σχεδιασμός, εκδόσεις Παπαζήση, Αθήνα.
- Λαδιάς, Χ.(2015) Το σύγχρονο θεσμικό πλαίσιο της περιφερειακής ανάπτυξης στην Ελλάδα. Εκδόσεις Παπαζήσης.
-
Μπεσίλα-Βήκα, Ε. (1995). Το συνταγματικό πλαίσιο του θεσμού της τοπικής αυτοδιοίκησης. Σάκκουλας, Αθήνα.
