Του Πέτρου-Ορέστη Κατσούλα,
Ι. Η παθογένεια της διαχείρισης της ιδιωτικής περιουσίας του Δημοσίου
Το καθεστώς των δημοσίων κτημάτων περιβλήθηκε από τη σύσταση του ελληνικού κράτους με ένα ιδιότυπο και σύνθετο νομικό καθεστώς. Έτσι, ήδη με την κήρυξη της ανεξαρτησίας της Ελλάδας, η γη που περιήλθε «δικαιώματι πολέμου» στην κυριότητα του ελληνικού κράτους, ανήκε προ της απελευθέρωσης είτε στο οθωμανικό Δημόσιο, είτε σε μουσουλμανικά θρησκευτικά, είτε αποτελούσε αντικείμενο ιδιοκτησίας ή χρήσης από Οθωμανούς ιδιώτες. Οι εκτάσεις αυτές που ονομάστηκαν «εθνικές γαίες» συνέστησαν τον πρώτο βασικό περιουσιακό πυλώνα του ελληνικού κράτους. Επί βασιλείας του Όθωνα θα εισαχθεί ο πρώτος νόμος που διαλαμβάνει το νομικό καθεστώς των εθνικών γαιών. Επρόκειτο για τον ν. της 21ης 06 /10ης.07.1837 «περί διακρίσεως κτημάτων», με τον οποίο καθιερώθηκε τεκμήριο κυριότητας του ελληνικού Δημοσίου σε όσα ακίνητα της επικράτειας δεν αποδεικνύεται κυριότητα ιδιώτη.
Με τον τρόπο αυτό, τα αδέσποτα ακίνητα περιήλθαν ex lege στο Δημόσιο, στο οποίο περιέρχονται και τα εκάστοτε καθιστάμενα αδέσποτα ακίνητα, καθώς και τα ακίνητα όσων απεβίωσαν χωρίς διαθήκη και κληρονόμους. Μετεξέλιξη του κριτηρίου αυτού κυριότητας, αποτέλεσε η διάταξη του άρθρου 972 ΑΚ, που ορίζει ότι τα αδέσποτα ακίνητα καθώς και οι περιουσίες όσων πεθαίνουν χωρίς κληρονόμους ανήκουν στο Δημόσιο.
Οι οικονομικές και κοινωνικές συνθήκες της εποχής που ακολούθησε την απελευθέρωση του ελληνικού κράτους, στιγματίστηκαν από την αντικειμενική αδυναμία του Δημοσίου να χαράξει μία στρατηγική διασφάλισης της περιουσίας του. Το πρώτο νομοθέτημα, που επεδίωξε μία αυστηρότερη παραμετροποίηση ως προς την απόκτηση εμπραγμάτων δικαιωμάτων ιδιωτών σε δημόσια περιουσία, αποτέλεσε ο α.ν. 1539/1938 «Περί προστασίας δημοσίων κτημάτων», που ισχύει έως σήμερα δυνάμει του ΕισΝΑΚ 53. Το άρθρο 2 § 1 αυτού, ρητά όριζε ότι «επί των αδέσποτων και των δημοσίων κτημάτων εν γένει νομεύς θεωρείται το Δημόσιον, έστω και αν ουδεμίαν ενήργησεν επ’ αυτών πράξη νομής». Με τον τρόπο αυτό, καθιερώνεται η κατά πλάσμα δικαίου άσκηση νομής του Δημοσίου επί των αδέσποτων και των δημοσίων κτημάτων, έστω κι αν το Δημόσιο δεν έχει ενεργήσει καμία πράξη νομής επ’ αυτών. Από τη θέσπιση πλάσματος νομής για το Δημόσιο επί των κτημάτων του, συνάγεται ότι νομή ιδιώτη επί ακινήτου δεν αναγνωρίζεται έναντι του Δημοσίου, εφόσον ο ιδιώτης δεν είναι κύριος του ακινήτου αυτού και ότι η νομή δεν επιδικάζεται στον ενάγοντα ιδιώτη, εφόσον το Δημόσιο αποδείξει είτε την κυριότητά του είτε ότι η κυριότητα δεν ανήκει στον ενάγοντα ιδιώτη.
Ωστόσο, η διατήρηση μεγάλου αριθμού εμπραγμάτων ή ενοχικών δικαιωμάτων της οθωμανικής περιόδου στα εδάφη που δεν προσεκτήθησαν στην Ελλάδα δικαιώματι πολέμου, αλλά κατόπιν Διεθνών Συνθηκών (όπως η Θεσσαλία, η Μακεδονία, τα Δωδεκάνησα), αλλά και η έλλειψη βούλησης να διασφαλιστεί η δημόσια περιουσία, συνέβαλαν σε μία ανεκτική πολιτική με αποτέλεσμα τη σημαντική ελάττωση της περιουσίας του Δημοσίου, μέσα από τη διαδικασία της διανομής των εθνικών γαιών και με την εκποίηση δημοσίων κτημάτων σε αυθαίρετους κατόχους και μάλιστα έναντι ευτελούς πολλές φορές τιμήματος, στο πλαίσιο της άσκησης μίας κοινωνικής πολικής, η οποία συχνά υπέκρυπτε την επιδίωξη πολιτικών σκοπιμοτήτων. Ακόμη μεγαλύτερο πλήγμα αποτέλεσε ο ν. 719/1977, όπου δόθηκε η δυνατότητα εξαγοράς στους αυθαίρετους κατόχους των δημοσίων κτημάτων, που υπάγονταν στην ιδιωτική περιουσία του Δημοσίου.
Σε συνέχεια αυτών, το άρθρο 35 παρ. 6 του ν. 1473/1984 όρισε ότι «Αστικά ακίνητα αρμοδιότητας του Υπουργείου Οικονομικών, που βρίσκονται στην περιοχή του Δήμου, παραχωρούνται στους αυθαίρετους κατόχους του δωρεάν, εφόσον οι ίδιοι ή οι δικαιοπάροχοί τους την 1-1-1940 κατείχαν αυτά τα ακίνητα και η κατοχή συνεχίζεται μέχρι τη δημοσίευση αυτού του νόμου. Κάθε παραχώρηση αφορά έκταση μέχρι 350 τ.μ. Για έκταση μεγαλύτερη από τα 350 τ.μ. και συνολικά μέχρι τα 700 τ.μ. καταβάλλεται τίμημα, σύμφωνα με τις διατάξεις των παρ. 3 και 5 του άρθρου 4 του Α.Ν 263/1968, όπως τροποποιήθηκε από το Ν. 719/1977. Οι παραχωρήσεις γίνονται με απόφαση του Νομάρχη, μετά από σχετική αίτηση των ενδιαφερομένων και εισήγηση του οικονομικού εφόρου». Όπως τόνισε η Ολομέλεια του Αρείου Πάγου, οι ανωτέρω διατάξεις είχαν αποκαταστατικό χαρακτήρα, ενόψει του γεγονότος ότι, όπως αναφερόταν και στην εισηγητική έκθεση του νόμου, λόγω της ιδιότητας των κατόχων ως αστέγων και προσφύγων.
Με την εισαγωγή του Εθνικού Κτηματολογίου που εισήχθη με τον ν. 3127/2003 «Περί τροποποιήσεως στη νομοθεσία για το Εθνικό Κτηματολόγιο», θεσπίστηκε ένα είδος χρησικτησίας σε βάρος του Ελληνικού Δημοσίου σε δημόσια αστικά ακίνητα, δηλαδή σε ακίνητα που βρίσκονται εντός του σχεδίου πόλεως, ή εντός οικισμών προϋφισταμένων του 1923. Οι ανωτέρω ρυθμίσεις, αν και επεδίωξαν να δώσουν ένα οριστικό τέλος στις αμφισβητήσεις που είχαν προκύψει κατά τη σύνταξη του κτηματολογίου, ουσιαστικά κινήθηκαν στο ίδιο πλαίσιο ανοχής παράνομων πρακτικών, αναγνωρίζοντας σε ιδιώτες το δικαίωμα να επικαλεστούν τον τρόπο κτήσης κυριότητας, την τακτική ή έκτακτη χρησικτησία σε βάρος του Δημοσίου, υπό τους ειδικούς όρους του εν λόγω άρθρου, προσθέτοντας, ωστόσο ως απαραίτητη προϋπόθεση τη συνδρομή καλής πίστης.
ΙΙ. Η απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας ως τομή
Με την απόφαση 709/2020 της Ολομέλειας, το Συμβούλιο της Επικρατείας έκρινε ως αντισυνταγματικές τις ρυθμίσεις του άρθρου 23 του ν. 4061/2012 «Διαχείριση και προστασία ακινήτων Υπουργείου Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων – Ρύθμιση Εμπραγμάτων δικαιωμάτων και λοιπές διατάξεις». Οι εν λόγω ρυθμίσεις έδιναν το δικαίωμα στους αυθαιρέτως κατέχοντες δημόσια κτήματα, τουλάχιστον από την 5.6.1993, να τα εξαγοράσουν, αντί τιμήματος ίσου προς την αντικειμενική ή την αγοραία αξία τους.
Η απόφαση αυτή πρέπει να θεωρηθεί νομολογιακός σταθμός, δεδομένου ότι θέτει ένα τέλος σε μία μακρόχρονη παθογένεια στη διαχείριση της ιδιωτικής περιουσίας του Δημοσίου και στο θολό πολλές φορές ιδιοκτησιακό καθεστώς εκτάσεων.
Η κριθείσα ως αντισυνταγματική ρύθμιση του άρθρου. 23 ν. 4061/2012 ήλθε σε συνέχεια μίας μακράς σειράς διατάξεων, η πρώτη από τις οποίες ανιχνεύεται ήδη στο άρθρο 12 του α.ν. 1832/1951, που είχε ως σκοπό την αποκατάσταση των ακτημόνων και επέτρεπε την υπό όρους απόκτηση κυριότητας επί της ιδιωτικής περιουσίας του Δημοσίου από αυθαιρέτως κατέχοντες εκτάσεις, στο πλαίσιο μίας κοινωνικής πολιτικής. Υπό την έννοια αυτή, η νομολογία είχε διαφανεί σχετικώς ανεκτική, αποδεχόμενη ότι συνέτρεχαν όροι δημοσίου συμφέροντος που επέτρεπαν την παραχώρηση περιουσίας που ανήκει στο κράτος ή σε ν.π.δ.δ., με αποτέλεσμα να μην συντρέχουν ζητήματα αντισυνταγματικότητας.
Μάλιστα, με βάση το άρθρο 4 § 1 α.ν. 263/1968 επιτρεπόταν σε κάθε αυθαίρετο κάτοχο δημοσίου κτήματος, που ανήκε στην ιδιωτική περιουσία του Δημοσίου και που υπαγόταν στην αρμοδιότητα της Διευθύνσεως Δημοσίων Κτημάτων του Υπουργείου Οικονομικών, ανεξαρτήτως από το αν διέθετε τίτλο, και εφόσον κατείχε το κτήμα προ της 1ης Ιανουαρίου 1967, εντός ανατρεπτικής προθεσμίας ενός έτους από την έναρξη ισχύος του νόμου να αιτηθεί την εξαγοράν τούτου, εφ’ όσον: α) Προκειμένου περί αστικού ακινήτου, είχε ανεγερθεί επ’ αυτού μόνιμον κτίσμα, στο οποίο να κατοικεί ο ίδιος ή η οικογένειά του, ή να το χρησιμοποιεί προσωπικώς, για επαγγελματικούς σκοπούς. Άλλωστε με την παρ. 3 του ίδιου άρθρου ορίστηκε ότι η εξαγορά είναι δυνητική για το Δημόσιο.
Τόσο το άρθρο 12 του α.ν. 1832/1951 όσο και το άρθρο 3 του ν. 666/1977 περιέβαλαν με αυστηρές προϋποθέσεις τη δυνατότητα εξαγοράς δημοσίων κτημάτων από αυθαιρέτως κατέχοντες, δίνοντας σαφώς προτεραιότητα σε γεωργικές εκτάσεις και απαιτώντας, ως προς το πρόσωπο του δικαιούμενου, να είναι κατά κύριο επάγγελμα γεωργός ή να εμπίπτει στα κριτήρια μίας κοινωνικής στεγαστικής πολιτικής.
Το ειδικό αυτό καθεστώς των καταπατηθέντων δημοσίων κτημάτων, φάνηκε να επεκτείνεται τόσο χρονικά, με διαδοχικές παρατάσεις της σχετικής δυνατότητας υπαγωγής στο ευνοϊκό καθεστώς, όσο και ποιοτικά, δεδομένου ότι δημιουργήθηκαν αρκετές νέες κατηγορίες δικαιούχων.
Η γενίκευση της δυνατότητας εξαγοράς δημοσίων κτημάτων και ουσιαστικά η παγίωση μίας παθογενούς κατάστασης που εξέτρεφε την κατάληψη περιουσίας που ανήκε στο δημόσιο, με ιδιαίτερα αρνητικές συνέπειες τόσο για τα οικονομικά συμφέροντα όσο και για την περιβαλλοντική προστασία, οδήγησε το Συμβούλιο της Επικρατείας να προβεί σε μία ουσιαστική, τομή κρίνοντας αντίθετες στην αρχή της ισότητας και στην αρχή του κράτους δικαίου τις συνεχόμενες «νομιμοποιήσεις» καταπάτησης δημόσιας περιουσίας εν ευρεία έννοια.
Κατά την κρίση του Συμβουλίου της Επικρατείας, τα δύο τελευταία νομοθετήματα, δηλαδή η ρύθμιση του άρθρου 23 ν. 4061/2012 και η ρύθμιση του άρθρου 5 ν. 3147/2003, που είχε κριθεί ως αντισυνταγματική με την απόφαση ΣτΕ Ολ 521/2014, αποσυνδέουν το δικαίωμα εξαγοράς από αποκαταστατικούς σκοπούς και με αυτόν τον τρόπο γεννούν θέμα παραβίασης της αρχής της ισότητας των πολιτών και της αρχής του κράτους δικαίου, διότι επιβραβεύουν τους καταπατητές της δημόσιας περιουσίας, παρέχοντάς τους το δικαίωμα να αποκτήσουν νόμιμο τίτλο κυριότητας.
Πηγές
- Κ.-Α. Δούκας, Προστασία φυσικού περιβάλλοντος και δασικοί χάρτες, σε: Επ.Ακ. 3/2019, σ. 401-414.
- Π. Ζήτση, Η χρησικτησία επί των δημοσίων κτημάτων και επί των δασών ειδικότερα, σε: Συλλογικό Έργο, Χρησικτησία και Εθνικό Κτηματολόγιο, 2017
- Ι. Κόνσουλας, «Η κτήση εμπράγματων δικαιωμάτων σε δάσος/δασική έκταση και το τεκμήριο κυριότητας του Δημοσίου» σε: ΠΜΣ ΑΠΘ Κτηματολόγιο: Νομικές, Τεχνικές και Περιβ/κές Διαστάσεις, Δάση, δασικοί χάρτες, δασολόγιο και κτηματολόγιο, 2017, σ. 41-71
- Κ. Παπαγεωργίου, Δασικό κτηματολόγιο και Εκκλησία. Η δασική ιδιοκτησία των εκκλησιαστικών νομικών προσώπων της ελληνικής επικράτειας, εν όψει του Εθνικού Κτηματολογίου, σε: ΠΜΣ ΑΠΘ Κτηματολόγιο: Νομικές, Τεχνικές και Περιβ/κές Διαστάσεις, Δάση, δασικοί χάρτες, δασολόγιο και κτηματολόγιο, 2017, σ. 127-154.
Είναι υποψήφιος διδάκτωρ συγκριτικού, δημοσίου και ευρωπαϊκού δικαίου (Πανεπιστήμιο Paris II Panthéon-Assas). Πτυχιούχος της Νομικής σχολής του Πανεπιστημίου Αθηνών και κάτοχος μεταπτυχιακού τίτλου σπουδών στο Δημόσιο Δίκαιο του Πανεπιστημίου Paris II Panthéon-Assas, με ισχυρή βάση στο ευρωπαϊκό δίκαιο, το δημόσιο δίκαιο και τα ανθρώπινα δικαιώματα. Φέρει δικηγορική εμπειρία σε αντικείμενα δημοσίου δικαίου αλλά και πολιτικής και διοικητικής δικονομίας, από άσκηση στο Νομικό Συμβούλιο του Κράτους. Κατά το παρελθόν είχε ενεργή συμμετοχή στην ELSA ως πρόεδρος του διοικητικού συμβουλίου, συμμετοχή σε προσομοιώσεις οργανισμών και πρακτική άσκηση στο Υπουργείο Εξωτερικών.
