Του Βασίλη Λ. Παπαγιαννίδη,
Η θετική δυναμική της ελληνικής οικονομίας, ιδίως μετά την εκλογική αναμέτρηση του περασμένου Ιουλίου, οφείλεται πρωτίστως στη σχετική επιτυχία του Τρίτου Προγράμματος Οικονομικής Αναδιάρθρωσης του 2015. Επρόκειτο για ένα δανειακό πακέτο ύψους 86 δις ευρώ συνοδευόμενο από ένα στοχευμένο πρόγραμμα μεταρρυθμίσεων, τις οποίες η ελληνική κυβέρνηση ανέλαβε να εκπληρώσει στο πλαίσιο του σχετικού Μνημονίου Συνεννόησης μεταξύ Ελλάδας και δανειστών. Οι τελευταίοι συνέστησαν επιτροπή αποτελούμενη από τους εκπροσώπους τους (Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα, Διεθνές Νομισματικό Ταμείο), τη λεγόμενη Τρόικα, προκειμένου να παρακολουθούν στενά την πορεία των μεταρρυθμίσεων και να προβαίνουν σε τακτικές αξιολογήσεις πριν από κάθε εκταμίευση δόσης.
Η επιλογή του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Σταθερότητας (ESM) ως ταμείου παροχής του δανείου είχε ήδη προκαλέσει πλήθος αντιδράσεων στους ευρωπαϊκούς κύκλους σχετικά με τη νομιμότητα ίδρυσης του εν λόγω μόνιμου μηχανισμού, δεδομένης της ύπαρξης της «ρήτρας μη διάσωσης» (no-bailout clause) του άρθρου 125 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
Σύμφωνα με το άρθρο αυτό η Ένωση δεν ευθύνεται για τις υποχρεώσεις που αναλαμβάνουν οι κεντρικές κυβερνήσεις των κρατών-μελών, ούτε τις αναλαμβάνει. Ταυτόχρονα, κανένα κράτος-μέλος δεν ευθύνεται για τις υποχρεώσεις που αναλαμβάνουν κυβερνήσεις άλλου κράτους-μέλους. Η απαγόρευση αυτή αποσκοπεί στην αποφυγή του ηθικού κινδύνου (moral hazard) για τα κράτη-μέλη να εφαρμόζουν πολιτικές που διευρύνουν τα ελλείμματα έχοντας ως «μαξιλάρι ασφαλείας» την οικονομική βοήθεια από άλλα κράτη-μέλη και συμβάλλει στη διατήρηση υγιών δημοσιονομικών. Πρόκειται για συνειδητή πολιτική επιλογή των κρατών ήδη από την εποχή της Συνθήκης του Μάαστριχτ (1992), που προσβλέπει στη σταθερότητα του ενιαίου νομίσματος και κατά τούτο στην ισχυροποίηση της Οικονομικής και Νομισματικής Ένωσης (ΟΝΕ), ως βασικού πυλώνα της Ευρωπαϊκής Ολοκλήρωσης.
Η οικονομική κρίση, ωστόσο, που έπληξε την Ευρώπη ήδη από το 2008 ανέδειξε σε μεγάλο βαθμό τις δομικές παθογένειες της Οικονομικής και Νομισματικής Ένωσης. Συγκεκριμένα, όχι μόνο η υπάρχουσα διάσταση αρμοδιοτήτων μεταξύ νομισματικής και οικονομικής πολιτικής συντέλεσε στην αδυναμία εφαρμογής ενός κοινού πλαισίου για τη διατήρηση υγιών δημοσιονομικών σε όλο το εύρος της Ευρωπαϊκής Ένωσης, αλλά εξέλιπε κυρίως ένας μόνιμος μηχανισμός αντιμετώπισης κρίσεων. Η αδυναμία των ευρωπαίων πολιτικών να αντιληφθούν τη σπουδαιότητα της πρόβλεψης ενός τέτοιου μηχανισμού για μία πιθανή οικονομική κρίση εξέθεσε εκ του αποτελέσματος τα κράτη-μέλη που βρίσκονταν σε κίνδυνο, καθώς χάθηκε πολύτιμος χρόνος για την εξεύρεση λύσεων.
Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτέλεσε η Ελλάδα, της οποίας το υψηλό κόστος εξυπηρέτησης ομολόγων σε συνδυασμό με ένα διαρκώς αυξανόμενο δημόσιο χρέος και με ελλείμματα πέραν των επιτρεπτών ορίων της Ένωσης, την οδήγησε σε αναζήτηση οικονομικής διάσωσης τρεις φορές, αρχής γενομένης το 2010. Κατόπιν δύο αποτυχημένων προσπαθειών εξυγίανσης των δημοσίων οικονομικών η Βουλή ενέκρινε ένα τρίτο πρόγραμμα διάσωσης το καλοκαίρι του 2015. Χαρακτηριστικό του νέου αυτού πακέτου ήταν, πέραν των υπολοίπων, η εκταμίευσή του από τον ESM ως τον υπάρχοντα πλέον μόνιμο μηχανισμό παροχής οικονομικής βοήθειας.
Ο ESM προέκυψε κατόπιν των διαπραγματεύσεων των κρατών-μελών και της εκπεφρασμένης βούλησής τους προς δημιουργία ενός μόνιμου μηχανισμού παροχής οικονομικής στήριξης σε κράτη που αντιμετώπιζαν σχετικά προβλήματα. Επρόκειτο για έναν διακυβερνητικό οργανισμό με μέλη τα κράτη της Ευρωζώνης που τέθηκε σε εφαρμογή τον Ιανουάριο του 2013 και προοριζόταν να αντικαταστήσει τους προσωρινούς μηχανισμούς στήριξης, ESFS και EFSM, οι οποίοι σήκωσαν το βάρος της δανειοδότησης κρατών στην αρχή της κρίσης. Η μέγιστη δανειστική του δυνατότητα ανέρχεται στα 700 δις € από τα οποία τα 80 δις αποτελούν το καταβεβλημένο κεφάλαιο των κρατών-μελών, ενώ η παροχή στήριξης εκ μέρους του συνοδεύεται από αυστηρούς όρους (strict conditionality). Η ίδρυσή του με διεθνή συνθήκη αποσκοπούσε κατά τη γερμανική άποψη στον τονισμό της αυτονομίας και σπουδαιότητάς του για τη θωράκιση της Οικονομικής και Νομισματικής Ένωσης έναντι κάθε πιθανής κρίσης. Σε μεταγενέστερο, μάλιστα, στάδιο επικυρώθηκε από όλα τα κράτη της Ένωσης η τροποποίηση του άρθρου 136 της Συνθήκης Λειτουργίας Ευρωπαϊκής Ένωσης, με την προσθήκη της παραγράφου 3 περί του δικαιώματος των κρατών της Ευρωζώνης να ιδρύσουν έναν μόνιμο μηχανισμό στήριξης για τη διαφύλαξη της σταθερότητας της ζώνης του Ευρώ ως συνόλου (απόφαση 2011/199 του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου). Η διάταξη, ωστόσο, αυτή τέθηκε σε εφαρμογή την 1η Μαΐου 2013, όταν ο μηχανισμός ήταν ήδη σε ισχύ υπό την μορφή της διεθνούς συνθήκης. Παρόλα αυτά, μπορεί να αποτελέσει νομική του βάση, παρακάμπτοντας τεχνηέντως τους περιορισμούς στην παροχή οικονομικής στήριξης εκ μέρους των Συνθηκών, πράγμα που υπήρξε, άλλωστε, και ο βασικός του στόχος.
Για πολλοστή φορά υπήρξαν εκείνοι που αμφισβήτησαν τη νομιμότητα της «διάσωσης», όπως στο παρελθόν είχε συμβεί τόσο με την Ελλάδα όσο και με χώρες όπως η Ιρλανδία και η Πορτογαλία, με το επιχείρημα ότι κάτι τέτοιο είναι δυσχερές έως αδύνατο να συμβεί στο πλαίσιο του Δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, δεδομένης και της ύπαρξης της ρήτρας μη διάσωσης του άρθρου 125 Συνθήκης Λειτουργίας Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ωστόσο, η απάντηση σε αυτήν την αμφισβήτηση είχε δοθεί ήδη από την απόφαση-σταθμό του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην υπόθεση Pringle κατά Δημοκρατίας της Ιρλανδίας.
Ο προσφεύγων, μέλος του ιρλανδικού κοινοβουλίου, ισχυρίσθηκε ότι η τροποποίηση του άρθρου 136 κατά τα ως άνω συνιστά παράνομη τροποποίηση της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης και ότι η Ιρλανδία, εγκρίνοντας και αποδεχόμενη τη Συνθήκη για την ίδρυση του ESM, ανέλαβε υποχρεώσεις που δεν συνάδουν με τις Συνθήκες επί των οποίων βασίζεται η Ευρωπαϊκή Ένωση.
Το Ανώτατο Εθνικό Δικαστήριο κατά τούτο υπέβαλε τα ακόλουθα ερωτήματα προς το Δικαστήριο Ευρωπαϊκής Ένωσης.
Πρώτον, αν η προταθείσα τροποποίηση του 136 επάγεται διεύρυνση των ανατεθειμένων από τις Συνθήκες αρμοδιοτήτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
Δεύτερον, αν ένα κράτος-μέλος της Ευρωζώνης έχει δικαίωμα να συνάψει και να επικυρώσει διεθνή συμφωνία, όπως η Συμφωνία ίδρυσης του ESM,
και τρίτον, αν εξαρτάται η θεμελίωση του δικαιώματος ενός κράτους-μέλους της Ευρωζώνης να συνάψει και να επικυρώσει μία διεθνή συμφωνία όπως η ως άνω σε περίπτωση που η απόφαση 2011/199 κριθεί έγκυρη.
Άμεση υπήρξε η απόκριση του Δικαστηρίου σε αυτά τα ερωτήματα. Ειδικότερα, υπενθύμισε ότι η προσθήκη της πρόβλεψης περί σύστασης μηχανισμού επιβεβαίωσε απλώς μία αρμοδιότητα που τα κράτη-μέλη ήδη είχαν και κατά τούτο η τροποποίηση με την απλοποιημένη διαδικασία του άρθρου 48 (6) της Συνθήκης Ευρωπαϊκής Ένωσης δεν συνεπάγεται διεύρυνση των ήδη ανατεθειμένων στην Ένωση αρμοδιοτήτων.
Κατά δεύτερον, τόνισε ότι σκοπός του εν λόγω μηχανισμού δεν είναι η σταθερότητα τιμών, αλλά η κάλυψη των αναγκών χρηματοδότησης των μελών του με νόμισμα το Ευρώ που αντιμετωπίζουν σοβαρά προβλήματα χρηματοδότησης, όταν αυτή είναι αναγκαία για τη διαφύλαξη της χρηματοοικονομικής σταθερότητας της ζώνης του Ευρώ στο σύνολό της. Προς τούτο, ο ESM δεν εξουσιοδοτείται για τον καθορισμό βασικών επιτοκίων ή την έκδοση τραπεζογραμματίων, μιας και η βοήθεια που παρέχει βασίζεται στην αποδέσμευση κεφαλαίων ή έκδοση χρηματοπιστωτικών μέσων σύμφωνα με την ιδρυτική του συνθήκη. Κι αν ακόμα οι ενέργειες του μηχανισμού επηρεάζουν τις τιμές του πληθωρισμού, αυτό δεν είναι παρά μόνον έμμεση συνέπεια της λειτουργίας του. Από τα προηγούμενα το Δικαστήριο συμπέρανε ότι η ίδρυση του ESM δεν εντάσσεται στο πλαίσιο της άσκησης νομισματικής πολιτικής, αλλά στον πυρήνα της οικονομικής πολιτικής. Κατά τούτο δεν πρόκειται για αποκλειστική αρμοδιότητα της Ένωσης, επομένως τα κράτη έχουν το δικαίωμα να συνάψουν και να επικυρώσουν διεθνή συμφωνία με το περιεχόμενο αυτό.
Στο τρίτο και τελευταίο ερώτημα το Δικαστήριο σημείωσε ότι η επικύρωση από τα κράτη της ιδρυτικής συνθήκης του μηχανισμού είναι ανεξάρτητη από την έναρξη εφαρμογής της απόφασης 2011/199 του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου περί προσθήκης στις Συνθήκες άρθρου προβλέποντος τη δυνατότητα δημιουργίας μόνιμου μηχανισμού από τα κράτη της Ευρωζώνης.
Η απόφαση αυτήν συνέβαλε καθοριστικά στην εμπέδωση της αντίληψης ότι η διάσωση τελικά των κρατών που βρίσκονταν σε κίνδυνο αδυναμίας εξυπηρέτησης των χρεών τους με τη χρήση του ESM ήταν νόμιμη, δεδομένου ότι ούτε οι αρμοδιότητες της Ευρωπαϊκής Ένωσης διευρύνθηκαν ούτε η ρήτρα μη διάσωσης παραβιάστηκε. Αντιθέτως μάλιστα, ο μηχανισμός αποτέλεσε το όχημα δια του οποίου παρακάμφθηκε το βασικό εμπόδιο που τα πρώτα χρόνια της κρίσης απασχόλησε έντονα τις συσκέψεις των ευρωπαίων ηγετών, πώς δηλαδή θα επιτευχθεί νομικά έγκυρη διάσωση όσων κινδύνευαν, διασφαλίζοντας την σταθερότητα του κοινού νομίσματος και ταυτόχρονα λειτουργώντας στο πλαίσιο των καθορισμένων αρμοδιοτήτων από το Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
Συμπερασματικά, επρόκειτο για την κατάληξη μίας πορείας ετών κατά την οποία οι πρακτικές λύσεις που εφαρμόστηκαν σε μία κρίση άνευ προηγουμένου οδήγησαν εν τέλει στην εξεύρεση μόνιμων λύσεων για τη διασφάλιση της Νομισματικής Ένωσης. Στο πλαίσιο αυτό, κάθε αμφισβήτηση της νομιμότητας του τρίτου ελληνικού προγράμματος βρίσκει ως ανταπάντηση την νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το οποίο αποτέλεσε πρωτοπόρο στον αγώνα για τη διαφύλαξη της σταθερότητας του ενιαίου νομίσματος, ως σημαντικού πυλώνα της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης.
Πηγές
- Συνθήκη του Μάαστριχτ
- Συνθήκη της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΕΕ)
- Συνθήκη για την λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ)
- Συνθήκη για την ίδρυση του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Σταθερότητας
- Απόφαση C-372/12 Pringle κατά Δημοκρατίας της Ιρλανδίας
- Μνημόνιο Συνεννόησης 2015
- Απόφαση 2011/199 του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου
- https://www.in.gr/2015/08/19/economy/egkrithike-apo-ton-esm-to-neo-daneio-gia-tin-ellada/
- https://www.bbc.com/news/world-europe-33905686
- https://www.bbc.co.uk/news/world-europe-33934238
- https://europeanlawblog.eu/tag/pringle-case/
- https://www.irishtimes.com/business/pringle-judgment-breaks-new-ground-1.1254042
Είναι νέος δικηγόρος, απόφοιτος της Νομικής Σχολής Αθηνών. Την παρούσα περίοδο πραγματοποιεί μεταπτυχιακές σπουδές στο Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης στο Πανεπιστήμιο του Leiden της Ολλανδίας. Η εξελισσόμενη σχέση μεταξύ του Ενωσιακού και των εθνικών δικαίων, η οικονομική κρίση και η συμβολή της στην ολοκλήρωση της Νομισματικής Ένωσης ως σταδίου πλήρους επίτευξης της Κοινής Αγοράς αποτελούν τον πυρήνα των ενδιαφερόντων του. Η αντανάκλαση των παραπάνω παραγόντων στην έκταση προστασίας των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και στην καθημερινότητα του Ευρωπαίου πολίτη τα καθιστούν μείζονος σημασίας ζητήματα τα οποία εξετάζει υπό την προσωπική του οπτική.
