Του Πέτρου-Ορέστη Κατσούλα,
Ι. Πλαίσιο υπόθεσης
Στις 16 Ιανουαρίου 2020 το Γ’ Πολιτικό Τμήμα του Ανωτάτου Δικαστηρίου στη Γαλλία (Cour de Cassation) κλήθηκε να λάβει θέση αναφορικά με το ζήτημα του συμβιβασμού ανάμεσα στην υποχρέωση εφαρμογής της πολεοδομικής νομοθεσίας εκ μέρους της Διοίκησης και του σεβασμού στην ιδιωτική ζωή και την ιδιοκτησία, όπως αυτά τα δικαιώματα εξειδικεύονται στην Ευρωπαϊκή Σύμβαση για τα Δικαιώματα του Ανθρώπου. Αναφορικά με τα πραγματικά περιστατικά, μία δημοτική κοινότητα είχε εκδώσει πρωτόκολλο κατεδάφισης μίας μονοκατοικίας, με την αιτιολογία ότι η ιδιοκτήτρια είχε προχωρήσει στην ανακατασκευή του κτίσματος παρά τις τρεις ρητές αρνήσεις χορήγησης οικοδομικής άδειας εκ μέρους των πολεοδομικών αρχών. Το Εφετείο του Παρισιού, σε σχετική απόφαση που εξέδωσε, συμμερίστηκε τις απόψεις της δημοτικής αρχής και διέταξε την κατεδάφιση του κτιρίου που ανεγέρθηκε χωρίς άδεια. Η αιτούσα άσκησε σχετικά αίτηση αναιρέσεως ενώπιον του Cour de Cassation. Προς υποστήριξη της αιτήσεώς της, η αναιρεσείουσα ισχυρίστηκε ότι το δικαστήριο δεν προέβη σε εξέταση της οικογενειακής και οικονομικής κατάστασής της (ήταν ανύπαντρη μητέρα τριών παιδιών), ενώ προέβαλε εκ νέου ότι η ανοχή του δήμου για επτά συνεχή έτη οδήγησε σε αποδυνάμωση της σχετικής εξουσίας του να εκδώσει το πρωτόκολλο κατεδάφισης και να προχωρήσει στην εκτέλεσή του. Επιπλέον, έκανε επίκληση της αρχής της αναλογικότητας, προβάλλοντας ότι η δημοτική αρχή δεν εξέτασε ηπιότερα μέσα προτού προβεί στην έκδοση του πρωτοκόλλου.
Το Ακυρωτικό δικαστήριο προέβη σε έναν συμβιβασμό των αντιμαχόμενων ισχυρισμών. Έτσι, δεν έκανε δεκτό το αίτημα της προσφεύγουσας αναφορικά με την παραβίαση του δικαιώματος στην ιδιωτική και οικογενειακή ζωή (άρθρο 8 ΕΣΔΑ), θεωρώντας ότι υπήρχε μια επιτακτική κοινωνική ανάγκη να διατηρηθεί η ασφάλεια των προσώπων που εκτίθενται σε φυσικό κίνδυνο πλημμύρας και να αποφευχθεί κάθε νέα κατασκευή ή ανακατασκευή μέσα σε πλημμυρικές περιοχές που υπόκεινται σε μεγαλύτερους κινδύνους. Πιο συγκεκριμένα, υποστήριξε ότι «το δικαίωμα σεβασμού της ιδιωτικής και οικογενειακής ζωής και της κατοικίας δεν μπορεί να συνιστά εμπόδιο για την προστασία του περιβάλλοντος που διασφαλίζεται από επιτακτικές διατάξεις πολεοδομικού σχεδιασμού, οι οποίες αποσκοπούν στη διαφύλαξη του δημοσίου συμφέροντος».
Το Δικαστήριο μάλιστα, προέβη σε μία συσταλτική ερμηνεία του δικαιώματος σεβασμού της ιδιωτικής και οικογενειακής ζωής. Θεώρησε ότι η έκδηλη παρανομία της συγκεκριμένης κατασκευής, η οποία συνίσταται σε οικοδόμηση σε ζώνη φυσικής προστασίας και την οποία μάλιστα γνώριζε η ιδιοκτήτρια ήδη από τη μεταγραφή του συμβολαίου μεταβίβασης της κυριότητας λόγω δωρεάς (με το οποίο απέκτησε το εν λόγω οικόπεδο) δεν μπορεί να καμφθεί από την επίκληση του εν λόγω δικαιώματος. Υπό το πρίσμα αυτό, το Δικαστήριο έκρινε ότι οι διατάξεις της πολεοδομικής νομοθεσίας που έχουν τεθεί για την προστασία του οικιστικού και φυσικού περιβάλλοντος ενέχουν το χαρακτήρα δημοσίου συμφέροντος και υπερισχύουν του επικληθέντος δικαιώματος. Ωστόσο, δέχτηκε ότι εσφαλμένα το Εφετείο περιορίστηκε να λάβει υπόψη την ύπαρξη παρατυπίας μόνο σε ένα θεωρητικό-γενικό επίπεδο, χωρίς να εξακριβώσει συγκεκριμένα εάν τα μέτρα που διατάχθηκαν ήταν αναλογικά αναφορικά με ηπιότερα μέτρα που θα μπορούσαν ενδεχομένως να ληφθούν. Δεχόμενο τη βάση της αρχής της αναλογικότητας, το Δικαστήριο αναίρεσε λοιπόν την απόφαση του Εφετείου και έκανε μερικώς δεκτή την αίτηση αναιρέσεως.
II. Συγκριτικές αναφορές
H κρίση του Cour de Cassation αναφορικά με τη θέση που υιοθετεί ως προς το προστατευόμενο δικαίωμα διαφαίνεται ιδιαίτερα λακωνική. Η θέση ότι η τήρηση της πολεοδομικής νομοθεσίας συνιστά απόλυτη αρχή, η οποία δεν μπορεί να καμφθεί από την επίκληση προστασίας της κατοικίας, δεν συμβιβάζεται απόλυτα με τη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (στο εξής ΕΔΔΑ), το οποίο τάσσεται περισσότερο υπέρ μίας συνολικής εκτίμησης της επίδικης περίπτωσης προς όφελος της πληρέστερης προστασίας. Πράγματι, το ΕΔΔΑ, αν και αποδέχεται ότι μία κατεδάφιση που επιβάλλεται κατ’ εφαρμογή της πολεοδομικής νομοθεσίας συνιστά νόμιμη βάση, ικανή να δικαιολογήσει το μέτρο[1], ξεκινώντας από τη θέση ότι η στέρηση της κατοικίας συνιστά την πιο επαχθή επέμβαση στο δικαίωμα στην οικογενειακή ζωή, έχει κρίνει ότι η παραδοχή της παραβίασης του άρθρου 8 της Σύμβασης δεν μπορεί να διαπιστωθεί in abstracto, αλλά θα πρέπει να προσμετρώνται και άλλοι παράγοντες, όπως ο βαθμός της παρανομίας, η σημασία και η φύση του δημοσίου συμφέροντος που προβάλλεται ως άξιο διασφάλισης, καθώς και η τυχόν παροχή εναλλακτικής στέγασης στα άτομα που προσβάλλονται από το διοικητικό μέτρο.[2]
Το ΕΔΔΑ μάλιστα αποστασιοποιείται από την απόλυτη θέση που εξέφρασε το Cour de Cassation στην εξεταζόμενη υπόθεση και έχει κατηγορηματικά υπογραμμίσει ότι η εφαρμογή της πολεοδομικής νομοθεσίας δεν αποτελεί κάποιον «υπερσκοπό», αλλά υπόκειται και αυτή σε μία ερμηνεία σύμφωνη με τα δικαιώματα που διασφαλίζει η Σύμβαση. Έτσι, στην απόφαση Ivanova και Cherkezon κατά Βουλγαρίας, το Δικαστήριο έκρινε ότι σε καμία περίπτωση δεν μπορεί να γίνει δεκτή η θέση ότι η επίκληση του άρθρου 8 θα έθετε σε αμφισβήτηση τον πολεοδομικό έλεγχο- άποψη που στην υπόθεση αυτή είχε υποστηριχθεί από τις βουλγαρικές αρχές- τασσόμενο έτσι υπέρ μίας ισορροπίας ανάμεσα στις δύο αξιώσεις.
Η πλαισίωση της εξουσίας έκδοσης και εφαρμογής πρωτοκόλλων κατεδάφισης από τις αρχές της αναλογικότητας, της ισότητας και της παροχής πλήρους δικαστικής προστασίας είναι παρούσα και στη Γερμανία. Μάλιστα, όπως γίνεται δεκτό από τη γερμανική θεωρία αλλά και από τη νομολογία των διοικητικών δικαστηρίων, αν και η κατεδάφιση ανήκει στη διακριτική ευχέρεια της διοίκησης, η ιδιαίτερη ανοχή (qualifizierte Duldung) εκ μέρους της μπορεί να οδηγήσει σε αποδυνάμωση της εξουσίας αυτής, ιδίως όταν η διοικητική αρχή αδρανεί να προβεί στη λήψη των κατάλληλων μέτρων αποκατάστασης της χωροταξικής νομιμότητας και δημιουργεί την εντύπωση ότι έχει συμβιβαστεί με το έργο κατασκευής. Απαιτείται έτσι, η δημιουργία μίας πραγματικής κατάστασης εμπιστοσύνης, ώστε ο ιδιοκτήτης να έχει προβεί σε δυσχερώς ανακαλούμενες περιουσιακές διαθέσεις.
Σε κάθε περίπτωση, η κρίση αυτή του ΕΔΔΑ, το οποίο προοδευτικά διαμόρφωσε μία δημιουργική ερμηνεία της Σύμβασης γύρω από πολεοδομικά ζητήματα, διευρύνοντας το πεδίο προστασίας της ιδιοκτησίας με αναφορές στο άρθρο 8 (ιδιωτική και οικογενειακή ζωή), αλλά και 6 (δίκαιη δίκη), δε θα πρέπει να νοηθεί ότι παραμερίζει τον πάντα διαχρονικό σκοπό του πολεοδομικού εξορθολογισμού, σκοπός που παραμένει πάντα άξιος προστασίας σε μία δημοκρατική κοινωνία για το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο. Μάλιστα, είναι πάγια η θέση του ελληνικού Συμβουλίου της Επικρατείας ότι το άρθρο 24 του ελληνικού Συντάγματος απευθύνει στο νομοθέτη, τυπικό ή κανονιστικό, την επιταγή να ρυθμίσει τη χωροταξική ανάπτυξη. Καλούμενο μάλιστα να εκτιμήσει νομικά τη χρόνια παθογένεια του Έλληνα νομοθέτη να ρυθμίσει ολιστικά το οικιστικό περιβάλλον, αν και δέχεται ότι είναι συνταγματικώς ανεκτή η πρόβλεψη της δυνατότητας εξαίρεσης από την κατεδάφιση αυθαίρετων κατασκευών που έχουν ανεγερθεί, έχει τονίσει ότι «η όποια σχετική ρύθμιση νοείται ως εξαιρετική και υπό όρους, ώστε αφενός να μην αποδυναμώνεται ουσιωδώς η αποτελεσματικότητα των θεσπιζόμενων κανόνων και, αφετέρου, να μην προκαλείται βλάβη σε φυσικά οικοσυστήματα, οικιστικά σύνολα και πολιτιστικά στοιχεία που χρήζουν ιδιαίτερης προστασίας»[3].
ΙΙΙ. Συμπεράσματα
Ο σεβασμός στο οικιστικό τοπίο και το φυσικό περιβάλλον, αποτελούν σαφώς συνταγματικούς και υπερνομοθετικούς σκοπούς που απολαμβάνουν ιδιαίτερης προστασίας στις περισσότερες έννομες τάξεις. Η προστασία αυτή φαίνεται να λαμβάνει ακόμη μεγαλύτερες διαστάσεις στη σύγχρονη εποχή, δεδομένου ότι το χωροταξικό δίκαιο λαμβάνει πλέον και περιβαλλοντικές διαστάσεις και συνδέεται στενά με το δίκαιο του περιβάλλοντος και την προστασία του οικοσυστήματος. Η τάση αυτή διαφαίνεται τόσο στα εθνικά όσο και στο Ευρωπαϊκό Δικαστήριο, το οποίο μάλιστα θεμελιώνει το υγιές οικιστικό περιβάλλον στην ίδια τη σύμβαση[4].
Η σύζευξη του πολεοδομικού δικαίου με άλλες νομικές πηγές και ιδίως με το δίκαιο των ατομικών ελευθεριών αποτελεί μία νέα πρόκληση, η οποία θα απασχολήσει σε έναν μέλλοντα χρόνο όλο και συχνότερα τη νομολογία. Η εισαγωγή της χωροταξικής και περιβαλλοντικής διάστασης στη δικανική σκέψη σίγουρα θα θέσει εν αμφιβόλω την παραδοσιακή ατομοκεντρική πρόσληψη των ατομικών δικαιωμάτων. Η τάση αυτή διαφαίνεται ιδιαίτερα και στο ελληνικό Συμβούλιο της Επικρατείας.
Υπό το πρίσμα αυτό, η απόφαση του Ανωτάτου Αναιρετικού Δικαστηρίου της Γαλλίας εντάσσεται σε αυτή την προσπάθεια εύρεσης μίας ισορροπίας ανάμεσα σε αυτές τις αντιμαχόμενες τάσεις. Παρά το γεγονός ότι εμμέσως τοποθετεί σε δεύτερη θέση την προστασία της ιδιωτικής και οικογενειακής ζωής του άρθρου 8, αποδέχεται ότι ο σεβασμός της αναλογικότητας θα πρέπει να αποτελεί θεμελιώδη αρχή της διοικητικής δράσης, εισάγοντας έτσι ένα όριο στις αξιολογήσεις του περιβαλλοντικού νομοθέτη, στη βάση μίας ανθρωποκεντρικής πρόσληψης του οικιστικού τοπίου.
[1] Saliba κατά Μάλτας, no. 4251/02, § 44
[2] Chapman κατά Ηνωμένου Βασιλείου, no. 27238/95, §§ 102-04
[3] ΣτΕ 3341/ 2013, 3921/2010
[4] Βλ. και Κυρτάτος κ. Ελλάδος στην οποία κρίθηκε ότι η μακροχρόνια παράλειψη της Διοίκησης να κατεδαφίσει κατασκευές, οι οποίες στηρίχθηκαν σε οικοδομικές άδειες που ακυρώθηκαν με αποφάσεις του ΣτΕ, παραβιάζει το άρθρο 6 της ΕΣΔΑ
Πηγές
- W. Kahl, «Ζητήματα Διοικητικού και Συνταγματικού Δικαίου στην αντιμετώπιση των παράνομων κατασκευών στη Γερμανία», ΕφημΔΔτ.4, 2015, σ. 499-513 (μετάφραση Μ. Μπαμπαλίδου)
- Α. Σακελλαροπούλου, «Η αυθαίρετη δόμηση: Μια περιπέτεια για τον νομοθέτη, τον δικαστή και την κοινωνία» σε Το Σύνταγμα εν εξελίξει, Σάκκουλας 2019,σ. 309 επ.
- Κ. Μενουδάκος, «Αυθαίρετη δόμηση, Νομιμότητα και πραγματικότητα», σε Κ. Σερράος/Δ. Μέλισσας, Αυθαίρετη Δόμηση 2017, σ. 5-9
Είναι υποψήφιος διδάκτωρ συγκριτικού, δημοσίου και ευρωπαϊκού δικαίου (Πανεπιστήμιο Paris II Panthéon-Assas). Πτυχιούχος της Νομικής σχολής του Πανεπιστημίου Αθηνών και κάτοχος μεταπτυχιακού τίτλου σπουδών στο Δημόσιο Δίκαιο του Πανεπιστημίου Paris II Panthéon-Assas, με ισχυρή βάση στο ευρωπαϊκό δίκαιο, το δημόσιο δίκαιο και τα ανθρώπινα δικαιώματα. Φέρει δικηγορική εμπειρία σε αντικείμενα δημοσίου δικαίου αλλά και πολιτικής και διοικητικής δικονομίας, από άσκηση στο Νομικό Συμβούλιο του Κράτους. Κατά το παρελθόν είχε ενεργή συμμετοχή στην ELSA ως πρόεδρος του διοικητικού συμβουλίου, συμμετοχή σε προσομοιώσεις οργανισμών και πρακτική άσκηση στο Υπουργείο Εξωτερικών.
