Αποσυμφόρηση νήσων-Εφικτός στόχος ή ουτοπία;

Του Βασίλη Λ. Παπαγιαννίδη, 

Οι μετακινήσεις πληθυσμών στην περιοχή μας, ιδίως μετά τη συριακή εμπειρία, έχουν αναγάγει την Ευρωπαϊκή Ένωση σε βασικό προορισμό. Κατά τούτο, παρατηρείται αύξηση των ροών προς τα εξωτερικά της σύνορα και ιδίως τα νησιά του Ανατολικού Αιγαίου, καθώς αυτά αποτελούν τις βασικές πύλες εισόδου. Είναι κοινώς αποδεκτό ότι η κατάσταση έχει εκφύγει κάθε ελέγχου ήδη από το 2015, ενώ σήμερα μόνο στο ΚΥΤ της Μόριας Λέσβου φιλοξενούνται άνω των 25.000 παρανόμως εισελθόντων στην ελληνική επικράτεια ατόμων. Παρά τις συντονισμένες προσπάθειες αντιμετώπισης του προβλήματος με αποκορύφωμα την συμφωνία μεταξύ ΕΕ-Τουρκίας το 2016, το ερώτημα που τίθεται είναι το ακόλουθο: είναι εφικτή νομικά και πραγματικά η αποσυμφόρηση;

Σύμφωνα με το Άρθρο 1 της Σύμβασης της Γενεύης για το καθεστώς των προσφύγων, όπως τροποποιήθηκε από Πρωτόκολλο του 1967, ως «πρόσφυγας» ορίζεται «ένα άτομο που λόγω βάσιμου φόβου δίωξης για λόγους φυλής, θρησκείας, εθνικότητας, συμμετοχής σε ιδιαίτερη κοινωνική ομάδα ή πολιτικών πεποιθήσεων ευρίσκεται εκτός της χώρας της ιθαγένειάς του και δεν είναι σε θέση ή, λόγω του φόβου, δεν επιθυμεί να θέσει εαυτόν υπό την προστασία της εν λόγω χώρας, ή που δεν έχει υπηκοότητα και είναι εκτός της χώρας της προηγούμενης συνήθους διαμονής του, ως αποτέλεσμα των γεγονότων αυτών, δεν είναι σε θέση ή, λόγω του φόβου αυτού, δεν επιθυμεί να επιστρέψει σε αυτή».Οι διατάξεις της ως άνω Σύμβασης αποτέλεσαν τη νομική βάση πλήθους διεθνών νομοθετικών κειμένων διεθνούς προστασίας, όπως η Ευρωπαϊκή Σύμβαση Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΣΔΑ), ο Χάρτης Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ (ΧΘΔΕΕ), καθώς και της Πολιτικής Διεθνούς Προστασίας της ΕΕ. Κοινό στοιχείο όλων αποτελεί η αναφορά στο δικαίωμα του ατόμου να ζητήσει άσυλο. Οι πρόσφυγες απολαύουν διεθνούς προστασίας δικαιολογημένης από τις ιδιαίτερες περιστάσεις στις οποίες διατελούν και κατά τούτο τους απονέμονται και αντίστοιχα δικαιώματα που προσιδιάζουν εν πολλοίς, με εκείνα των πολιτών του Κράτους που παρέχει την προστασία. Το καθεστώς αυτό εξάλλου αποκρυσταλλώθηκε και διευρύνθηκε από το Δικαστήριο Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων του Στρασβούργου (ΕΔΔΑ), το οποίο όχι μόνο επιβεβαίωσε επανειλημμένως την ανάγκη για πιστή εφαρμογή των σχετικών διατάξεων, αλλά διεύρυνε επιπλέον και τους λόγους για τους οποίους μπορεί κάποιος να αναγνωρισθεί ως πρόσφυγας. Η δυναμική αυτή ερμηνεία περιέλαβε ακόμα και περιπτώσεις διώξεων λόγω γενετήσιου προσανατολισμού.

Η απάντηση, ωστόσο, στο ερώτημα περί αποσυμφόρησης εκκινεί από μία συνοπτική προσέγγιση της διαδικασίας διεθνούς προστασίας που εφαρμόζεται στη χώρα μας. Πρακτικά, το πρώτο βήμα των εισερχομένων είναι τα κέντρα υποδοχής και ταυτοποίησης (KYT), όπου καταγράφονται τα στοιχεία τους και παραμένουν, εφόσον κάνουν αίτηση για χορήγηση ασύλου, αφού πρώτα εφοδιάζονται με τα κατάλληλα έγγραφα διαμονής από το κράτος. Πλέον, εντάσσονται στην κατηγορία των αιτούντων άσυλο, οι οποίοι απολαύουν αυξημένης προστασίας μέχρι την τελική αποδοχή ή απόρριψη της αίτησής τους από την Υπηρεσία Ασύλου, αλλά και κατά τη διάρκεια της επανεξέτασης των αιτημάτων τους από την Επιτροπή Προσφυγών και μετέπειτα από τα διοικητικά δικαστήρια. Η τελική κατάληξη της διαδικασίας θα οδηγήσει ή στην απονομή καθεστώτος πλήρους ή επικουρικής διεθνούς προστασίας, οπότε αποκτούν και αυξημένα δικαιώματα απέναντι στο κράτος ή στην απόρριψη των αιτημάτων τους και στην απέλαση εντός καθορισμένου χρονικού διαστήματος.Η πρώτη πρακτική δυσκολία που απαντάται εν προκειμένω είναι η μακρά χρονική διάρκεια της διαδικασίας. Σε ορισμένες περιπτώσεις φτάνει έως και τα τρία έτη, τη στιγμή που οι ροές παραμένουν σταθερές ή διαρκώς αυξανόμενες. Αυτό σημαίνει ότι ο πληθυσμός των αιτούντων σε αναμονή αυξάνεται, ειδικά όταν πολλοί εξ αυτών υποβάλλουν παρελκυστικά αιτήματα για άσυλο, με μόνο στόχο να «μπλοκάρουν» την επιστροφή τους. Η βασική αρχή της μη επαναπροώθησης (non-refoulement), που απαντάται στα επιμέρους νομοθετικά κείμενα, βρίσκει στο σημείο αυτό την πρακτική της εφαρμογή. Ουδείς άνθρωπος προωθείται στη χώρα από την οποία εισήλθε στην Ελλάδα ή στη χώρα προέλευσής του δίχως πρώτα να εξεταστούν τα αιτήματά του και να υπάρχει απόφαση επ’ αυτών.

Ο νέος νόμος για το μεταναστευτικό ζήτημα επιχειρεί να διαχειριστεί τα προβλήματα και να δώσει λύσεις, όπου αυτό είναι εφικτό.

Πρώτον, περιλαμβάνει συνεκτικά όλα τα σχετικά διεθνή κείμενα από τα οποία δεσμεύεται η χώρα με σκοπό την διευκόλυνση των αρμόδιων υπηρεσιών κατά την εκτέλεση του έργου τους, καθώς και την αναλυτική ενημέρωση των εισερχομένων σχετικά με τα δικαιώματά τους και τη δομή της όλης διαδικασίας.

Δεύτερον, προβαίνει στη βασική διάκριση του ζητήματος σε δύο βασικούς πυλώνες, όπως ακριβώς η διεθνής βιβλιογραφία δέχεται. Στο μεταναστευτικό και το προσφυγικό. Ουσιαστικά, καθιστά ξεκάθαρο ότι μόνο εκείνοι που πληρούν τα στοιχεία που τίθενται θα αποκτούν την ιδιότητα του πρόσφυγα και κατ’ ακολουθίαν καθεστώς αυξημένης διεθνούς προστασίας. Αντιθέτως, όσων τα αιτήματα απορρίπτονται σε τελικό βαθμό θα οφείλουν να αποχωρήσουν εντός ορισμένου χρονικού διαστήματος. Κατά τούτο, προβαίνει περαιτέρω στη διάκριση μεταξύ των Κέντρων Υποδοχής και Καταγραφής (ΚΥΤ) και των κλειστών προαναχωρησιακών κέντρων, τα οποία αυξάνονται πλέον σε αριθμό και εξυπηρετούν ως τελευταίο τόπο κλειστής διαμονής όλων όσοι οφείλουν να αποχωρήσουν από τη χώρα. Ο κλειστός τους χαρακτήρας διευκολύνει την τήρηση ελέγχου από το κράτος επί της όλης διαδικασίας αποσυμφόρησης και τον εντοπισμό των ατόμων αυτών. Σημειωτέον ότι ακριβώς λόγω της μη επαρκούς λειτουργίας τους σήμερα αναζητούνται στην ελληνική επικράτεια πλήθους ατόμων που δεν έχουν συνεργαστεί προς αποχώρηση.

Κατά τρίτον, ο νόμος θέτει αυστηρότερες προθεσμίες εξέτασης και διεκπεραίωσης της διαδικασίας, με στόχο την ολοκλήρωση των διαδικασιών εντός τριμήνου. Συγχρόνως, επιχειρεί να καταστήσει δυσκολότερη την πρόσβαση στον δεύτερο βαθμό της Επιτροπής Προσφυγών, απαιτώντας πλέον ένα ξεχωριστό δικόγραφο με αναγραφή λόγων εν σχέσει με την προδιατυπωμένη φόρμα προς συμπλήρωση που ίσχυε έως σήμερα. Στόχοι αφενός η ταχύτητα της διεκπεραίωσης της διαδικασίας χορήγησης ασύλου και άρα η απομάκρυνσή ατόμων από τις δομές φιλοξενίας σε ταχύτερο χρόνο, αλλά και η αποθάρρυνση των αιτούντων προς συνέχιση της διαδικασίας στον δεύτερο βαθμό σε περίπτωση απόρριψης της αίτησης. Στο πλαίσιο αυτό προβαίνει και σε μεταφορά καθ’ ύλην αρμοδιότητας για την εκδίκαση αιτήσεων ακύρωσης κατά των αποφάσεων των Επιτροπών Προσφυγών στα Διοικητικά Πρωτοδικεία Αθηνών και Θεσσαλονίκης, τα οποία απαρτίζονται από εξειδικευμένους δικαστές και φέρουν την απαραίτητη στελέχωση και οργάνωση για ταχεία διεκπεραίωση της διαδικασίας. Ταυτόχρονα, λόγοι επιτάχυνσης επιβάλλουν τη θέσπιση Κλιμακίων Ταχείας Συνδρομής της Υπηρεσίας Ασύλου. Τα Κλιμάκια Ταχείας Συνδρομής αμέσως μετά την κατάταξη της αίτησης ενημερώνουν τον αιτούντα για την πιθανή πορεία της υπόθεσής του. Έτσι, ο αιτών ενημερώνεται ότι η αίτησή του μπορεί να απορριφθεί πολύ γρήγορα και θα υποχρεωθεί άμεσα σε επιστροφή.

Κατά τέταρτον, ο νόμος θέτει ως πρώτο βήμα κατά την αρχική ενημέρωση των εισερχομένων, τη δυνατότητα ένταξής τους σε πρόγραμμα εθελοντικής επιστροφής. Είναι σαφές, ωστόσο, ότι μία τέτοια ρύθμιση μόνο ως ευχολόγιο μπορεί να ερμηνευτεί. Και αυτό διότι αφενός ουδείς εξ αυτών έδωσε ένα μεγάλο ποσό για τη μεταφορά του στη χώρα μας με σκοπό να επιστρέψει πίσω άμεσα. Αφετέρου διότι για την ολοκλήρωση της διαδικασίας αυτής απαιτείται και η συνεργασία των κρατών προέλευσης. Είναι πραγματικά δυσχερής η συνεργασία με κράτη τα οποία είτε δεν επιθυμούν να συνεργαστούν και δεν αναγνωρίζουν τους εισερχόμενους ως πολίτες τους είτε δεν έχουν επίσημη διπλωματική δίοδο ή ακόμα και υπογεγραμμένη κάποια διμερή συμφωνία για επανεισδοχή.

Κατά πέμπτον, οι κυρώσεις που προβλέπονται από τον νόμο σχετικά με τη μη συνεργασία των παρανόμως εισερχομένων προσώπων σε ζητήματα συμμετοχής τους σε μετακίνηση σε άλλο κέντρο φιλοξενίας εντός της ελληνικής επικράτειας, καθώς και η αφαίρεση του μετατραυματικού στρες ως κριτηρίου ευαλωτότητας με σκοπό την αποφυγή οποιασδήποτε μεταφοράς τους, οδηγεί σε καλύτερο έλεγχο της διαδικασίας και ταχύτερη διεκπεραίωσή της. Πόσο δε μάλλον σε συνδυασμό με το τεκμήριο που τίθεται περί παρελκυστικής αίτησης διεθνούς προστασίας που οδηγεί σε τέτοιες περιπτώσεις σε σχεδόν βέβαιη απόρριψή της και συνακόλουθη υποχρέωση του αιτούντος προς εγκατάλειψη της χώρας.Δεύτερο πρακτικό πρόβλημα που πρέπει να ληφθεί υπόψη είναι οι υποχρεώσεις που απορρέουν για τη χώρα μας από τον Κανονισμό του Δουβλίνο ΙΙΙ. Η Ελλάδα ως εξωτερικό σύνορο της ΕΕ και πρώτη πύλη εισόδου σε αυτήν προσδιορίζεται συνήθως και ως η υπόχρεη χώρα προς εξέταση των σχετικών αιτήσεων ασύλου. Πρακτικά αυτό σημαίνει ότι μία αίτηση υποβληθείσα στο Βέλγιο από αιτούντα που εισήλθε το πρώτον εντός ΕΕ στην Ελλάδα θα εξεταστεί εν τέλει στη δεύτερη κατ’ εφαρμογή του Κανονισμού. Ως μόνη λύση απομένει η εξαιρετικά σπάνια χρήση της προβλεπόμενης «ρήτρας κυριαρχίας» την οποία ενεργοποίησε η Γερμανία τον Αύγουστο του 2015 έτσι ώστε να διευκολύνει στην απορρόφηση των Συρίων μεταναστών. Είναι σαφές, ωστόσο, ότι αυτό δεν εξαρτάται από τις βουλήσεις της χώρας μας. Η μόνη εφικτή λύση εν προκειμένω είναι αυτήν που έχει επανειλημμένα δηλώσει η ελληνική πολιτική ηγεσία και που αποτυπώνεται ως ρητή ανάγκη στη Συμφωνία ΕΕ-Τουρκίας του 2016. Δηλαδή η πλήρης αναθεώρηση του Συστήματος του Δουβλίνου όσον αφορά τον προσδιορισμό των υπόχρεων προς εξέταση των αιτήσεων και την χορήγηση ή μη ασύλου. Είναι δεδομένο, ωστόσο, ότι η διαδικασία αυτή θα είναι μακροχρόνια, διότι όσο και αν οι διαδικασίες ευρωπαϊκής ενοποίησης έχουν προχωρήσει, εντούτοις κάθε κράτος-μέλος επιφυλάσσει στον εαυτό του την τελική αρμοδιότητα προς έλεγχο όλων όσοι εισέρχονται και εξέρχονται από την επικράτειά του.

Τρίτο και κυριότερο κώλυμα είναι η ίδια η Συμφωνία ΕΕ-Τουρκίας του 2016. Η εν λόγω διακρίνει ως προς τη μεταχείριση τους μετανάστες σε δύο κατηγορίες. Στους προερχόμενους από τη Συρία και όλους τους υπόλοιπους. Η πρακτική αποτύπωση αυτής της διάκρισης είναι η ακόλουθη. Οι παρανόμως εισερχόμενοι στα νησιά του Ανατολικού Αιγαίου από 20 Μαρτίου 2016 θα περισυλλέγονται κανονικά από τις ελληνικές αρχές σύμφωνα με τα διεθνή κείμενα και την αρχή της μη επαναπροώθησης (non-refoulement) και θα οδηγούνται στα ΚΥΤ προκειμένου να λάβει χώρα η ως άνω διαδικασία. Σε περίπτωση που τελεσιδίκως δεν ευδοκιμήσει η αίτησή τους ή δεν υποβάλλουν τέτοια, η Ελλάδα τούς αποστέλλει πίσω στην Τουρκία η οποία είναι υποχρεωμένη να τους δεχθεί. Ειδικά, ωστόσο, όσον αφορά τους Σύριους εισερχόμενους για καθέναν Σύριο πρόσφυγα που θα επιστρέφεται από την Ελλάδα στην Τουρκία, ένας άλλος Σύριος θα επανεγκαθίσταται από την Τουρκία στην ΕΕ με βάση τα κριτήρια τρωτότητας του ΟΗΕ.

Πρόκειται εξάλλου για μία συμφωνία η οποία προφανώς και δεν οδηγεί σε άμεση απεμπλοκή της κατάστασης στα ελληνικά νησιά και της οποίας η εφαρμογή εξαρτάται από την διατήρηση σταθερά μειωμένων ροών. Για την τελευταία εγγυώνται από κοινού Ελλάδα και Τουρκία μέσω της συνδρομής της ΕΕ (FRONTEX). Ωστόσο, οποιαδήποτε αστοχία που δύναται να οδηγήσει σε αυξημένες ροές αυτομάτως καθιστά τη συμφωνία μη εφαρμόσιμη τουλάχιστον ως προς το πόγραμμα εθελοντικής εισδοχής από την ΕΕ. Από τα παραπάνω γίνεται φανερό ότι κατά την παρούσα περίοδο η χώρα μας δεν έχει στο νομικό της οπλοστάσιο τις συγκεκριμένες διατάξεις προκειμένου να επιτύχει μία μερική έστω αποσυμφόρηση των νησιών του Ανατολικού Αιγαίου.

Το σπουδαιότερο ζήτημα εν προκειμένω αφορά το πεδίο εδαφικής εφαρμογής της συμφωνίας. Συγκεκριμένα, περιλαμβάνει τους νέους παρατύπως εισερχόμενους από την Τουρκία στα Νησιά του Ανατολικού Αιγαίου, οι οποίοι και μόνο μπορούν να ενταχθούν στη διαδικασία της επιστροφής. Τουρκία και ΕΕ, ωστόσο, έχουν δώσει μία ακόμα πιο περιοριστική ερμηνεία στο σημείο αυτό. Δηλαδή αξιώνουν εφαρμογή της Συμφωνίας, όχι απλώς σε όσους εισέρχονται στην ελληνική επικράτεια μέσω των ελληνικών νησιών, αλλά σωρευτικά απαιτούν τα εν λόγω άτομα να παραμένουν σε συνθήκες κράτησης εντός των νησιών. Αυτό πρακτικά προκαλεί πρόβλημα στην ελληνική πλευρά όποτε επιθυμεί να προβεί σε μετακινήσεις αιτούντων σε κέντρα της ηπειρωτικής χώρας και επομένως, καθιστά την αποσυμφόρηση των νησιών πρακτικά αδύνατη.Μία πιθανή λύση στο ζήτημα αυτό θα ήταν η επιδίωξη της Ελλάδας προς κατάρτιση μίας ερμηνευτικής δήλωσης συναπτόμενης στη Συμφωνία, δια της οποίας θα καθορίζεται επακριβώς ότι το πεδίο εφαρμογής της συμφωνίας δε θα περιορίζεται σε όσους εξήλθαν και κρατούνται στα νησιά, αλλά και σε εκείνους οι οποίοι εξήλθαν το πρώτον στα νησιά αλλά βρίσκονται σε κέντρα της ηπειρωτικής χώρας. Φυσικά, δε θα είναι δύσκολη η συμφωνία των Ευρωπαίων εταίρων αν πεισθούν ότι το ελληνικό κράτος φέρει την απαραίτητη οργάνωση έτσι ώστε να εξασφαλίζει τον έλεγχο των ως άνω πληθυσμών ως προς την παράνομη μετακίνησή τους από την ηπειρωτική χώρα στην ΕΕ.

Κάθε άλλη μονομερής ενέργεια από μέρους μας θα έχει ως αποτέλεσμα την επιδείνωση της κατάστασης. Και αυτό όχι μόνο αναφορικά με την αύξηση των ροών προς τα νησιά του Ανατολικού Αιγαίου, διότι ήδη η συμφωνία μοιάζει να παραπαίει. Αλλά κυρίως επειδή πρόκειται για μία συμφωνία μεταξύ ΕΕ και Τουρκίας, η οποία έχει καταστεί εσωτερικό δίκαιο όλων των κρατών-μελών. Οποιαδήποτε παράβαση αυτής θα συνιστά και παραβίαση του Δικαίου της ΕΕ, δυνάμενη να οδηγήσει σε διαδικασίες από την Επιτροπή κατά της χώρας μας λόγω συστηματικής και διαρκούς παραβίασης του Δικαίου της ΕΕ και όλα αυτά ανεξάρτητα από το πλήθος ατομικών προσφυγών κατά Ελλάδας στο ΕΔΔΑ.

Εν κατακλείδι, είναι φανερό ότι η κατάσταση που έχει δημιουργηθεί σήμερα στα νησιά του Ανατολικού Αιγαίου έχει εκφύγει κάθε ελέγχου από την ελληνική πολιτεία. Ωστόσο, η αποτελεσματική αντιμετώπισή της δε θα πραγματοποιηθεί μέσω μονομερών ενεργειών των εμπλεκομένων μερών, αλλά μέσω των νομικών εργαλείων που διαθέτει η Ελλάδα. Φυσικά, η διαδικασία αυτήν απαιτεί πρωτίστως πολιτική βούληση και συνεχή επαγρύπνηση, έτσι ώστε η χώρα μας να ανταπεξέλθει στις απαιτήσεις και οι τοπικοί πληθυσμοί να βγουν αλώβητοι από την πενταετή ήδη αυτή δοκιμασία. Προσωπικά δε, ως καταγόμενος από την κυρίως πληγείσα περιοχή, τη Λέσβο, ελπίζω ότι αυτό θα γίνει πραγματικότητα.

Πηγές

• Συνθήκη της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΕΕ)
• Συνθήκη για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ)
• Χάρτης Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΧΘΔΕΕ)
• Ευρωπαϊκή Σύμβαση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΣΔΑ)
• Οικουμενική Διακήρυξη των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου του ΟΗΕ (1948)
• Οδηγία 2011/95 ΕΕ
• Ν. 4639/2019
• Joined Cases C‑199/12 to C‑201/12, Minister voor Immigratie en Asiel v X and Y and Z v Minister voor Immigratie en Asiel, ECLI:EU:C:2013:720
• CASE OF M.S.S. v. BELGIUM AND GREECE (Application no. 30696/09)
• https://www.consilium.europa.eu/el/press/press-releases/2016/03/18/eu-turkey-statement/
• https://www.kathimerini.gr/1049667/article/epikairothta/politikh/voylh-yhfisthke-me-eyreia-pleioyhfia-to-nomosxedio-gia-to-asylo
• https://vouliwatch.gr/news/article/ti-tha-provlepei-to-neo-metanasteytiko-nomoshedio
• https://www.coe.int/en/web/commissioner/-/open-minds-are-needed-to-improve-the-protection-of-lgbti-asylum-seekers-in-europe
• https://www.irishtimes.com/news/crime-and-law/european-judgments-look-to-address-anti-gay-discrimination-1.1610427

Βασίλης Λ. Παπαγιαννίδης

Είναι νέος δικηγόρος, απόφοιτος της Νομικής Σχολής Αθηνών. Την παρούσα περίοδο πραγματοποιεί μεταπτυχιακές σπουδές στο Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης στο  Πανεπιστήμιο του Leiden της Ολλανδίας. Η εξελισσόμενη σχέση μεταξύ του Ενωσιακού και των εθνικών δικαίων, η οικονομική κρίση και η συμβολή της στην ολοκλήρωση της Νομισματικής Ένωσης ως σταδίου πλήρους επίτευξης της Κοινής Αγοράς αποτελούν τον πυρήνα των ενδιαφερόντων του. Η αντανάκλαση των παραπάνω παραγόντων στην έκταση προστασίας των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και στην καθημερινότητα του Ευρωπαίου πολίτη τα καθιστούν μείζονος σημασίας ζητήματα τα οποία εξετάζει υπό την προσωπική του οπτική.