Του Πέτρου-Ορέστη Κατσούλα,
Στις 21 Δεκεμβρίου 2018, εκδόθηκε από το γαλλικό Συμβούλιο της Επικρατείας μία απόφαση σταθμός για τη γαλλική, αλλά και ευρωπαϊκή διοικητική δικονομία, με την οποία αποφασίστηκε για πρώτη φορά ότι η ιεράρχηση στην οποία προβαίνει ο διάδικος κατά την προβολή των εννόμων βάσεων στις οποίες στηρίζει μία αίτηση ακυρώσεως κατά διοικητικής πράξης ή παράλειψης, οφείλει να λαμβάνεται υπόψη από το διοικητικό δικαστή. Με άλλα λόγια, η απλή ακύρωση μίας διοικητικής πράξης, στηριζόμενη σε οποιοδήποτε προβαλλόμενο από το διάδικο λόγο, πρακτική που για χρόνια γινόταν δεκτή στη διοικητική δικονομία, όχι μόνο δεν είναι αρκετή, αλλά προσβάλλει σημαντικά δικονομικά δικαιώματα του προσφεύγοντος διαδίκου.
Η εξέλιξη αυτή μόνο αναμενόμενη δε θα μπορούσε να χαρακτηριστεί. Παγίως γινόταν δεκτό ότι αν η ακύρωση της επίδικης διοικητικής πράξης ή παράλειψης μπορεί να στηριχθεί σε περισσότερους από έναν λόγους, τότε ο δικαστής μπορεί καταρχήν να στηριχθεί μόνο σε έναν οποιονδήποτε από αυτούς, χωρίς να υπεισέλθει στην επί της ουσίας εξέταση των υπολοίπων.[1] Η δικονομική αυτή αντιμετώπιση του διοικητικού δικαστή σχετίζεται σαφώς με τον αντικειμενικό χαρακτήρα[2] της διοικητικής δίκης, που αποτελούσε κατά βάση περισσότερο ένα πλαίσιο ελέγχου της νομιμότητας της Δημόσιας Διοίκησης, παρά ένα εργαλείο ικανοποίησης των υποκειμενικών έννομων συμφερόντων ή δικαιωμάτων του προσφέυγοντος ιδιώτη. Υπό την έννοια αυτή, η ακύρωση μίας διοικητικής πράξης από το διοικητικό δικαστή αφενός αρκούσε να στηρίζεται σε έναν -οποιοδήποτε- επικαλούμενο εκ μέρους των διαδίκων λόγο, αφετέρου εναρμονιζόταν πλήρως με τον έλεγχο νομιμότητας της δράσης της δημόσιας διοίκησης, όπως τουλάχιστον διαμορφώθηκε στη Γαλλία ήδη από την περίοδο της Τρίτης Δημοκρατίας (1875-1940). Η αντικειμενική αυτή διάσταση ελέγχου της νομιμότητας στη διοικητική δίκη υποστασιοποιήθηκε δικονομικά με τη θεωρία της οικονομίας των λόγων (économie de moyens)[3], στάση που δεν έλαβε ποτέ τη θέση μίας γενικής αρχής του διοικητικού δικαίου, αλλά αποτέλεσε μάλλον μία μακρόχρονη δικαστηριακή πρακτική.
Προάγγελο μίας «υποκειμενικοποίησης» της διοικητικής δίκης προς την κατεύθυνση της συνεκτίμησης όλων των επικαλούμενων λόγων των διαδίκων αποτελούσαν σαφώς δύο βασικές εξαιρέσεις, που ήδη γίνονταν δεκτές σε νομολογιακό αλλά και σε νομοθετικό επίπεδο. Έτσι, σε περίπτωση που ο δικαστής εκδίδει απορριπτική απόφαση, τόσο η υποχρέωση αιτιολογίας, όσο και λόγοι σχετικοί με τη δύναμη του δεδικασμένου υποχρεώνουν το δικαστήριο να αποφανθεί επί όλων των βάσεων στις οποίες στηρίζεται κατά τον αιτούντα η παρανομία της διοικητικής δράσης. Πράγματι, στο άρθρο L.600-4-1 του Πολεοδομικού Κώδικα προβλέπεται ρητώς η υποχρέωση του διοικητικού δικαστή, στο πλαίσιο της ακυρωτικής δίκης, να εξετάσει στην ουσία όλους τους επικαλούμενους λόγους, έστω και σε περίπτωση που πρόκειται να εκδώσει απόφαση που αποδέχεται την αίτηση ακυρώσεως.
Ωστόσο, η μεταστροφή της νομολογίας διαφάνηκε ήδη με τα συμπεράσματα της Γενικής Εισηγήτριας στην υπό ανάλυση απόφαση, η οποία, στηριζόμενη στην εξέλιξη της φύσης της διοικητικής διαφοράς εν γένει, υπογράμμισε ότι «η αίτηση ακυρώσεως, παρά τον αντικειμενικό της χαρακτήρα, εκκινεί κατά βάση με πρωτοβουλία των διαδίκων, όπερ συνεπάγεται ότι η ιεράρχηση των λόγων από τον ίδιο το διάδικο καθορίζει το αντικείμενο της δίκης, αντικείμενο που δεσμεύει το δικαστή». Άλλωστε, παρά το φαινομενικά ισοδύναμο του απολέσματος της ακύρωσης ανεξάρτητα από το λόγο στον οποίο αυτή θα βασιστεί, στην πραγματικότητα η επιλογή που θα γίνει από το δικαστήριο δε στερείται έννομης σημασίας. Πράγματι, η ακύρωση για παράβαση εξωτερικής νομιμότητας μίας διοικητικής πράξης που προβάλλεται επικουρικώς και όχι για παράβαση της εσωτερικής νομιμότητας, η οποία έστω ότι αποτελεί την κύρια βάση, δεν παρέχει την ίδια προστασία στο διοικούμενο, στον οποίο μπορεί να αντιταχθεί σε μεταγενέστερο χρόνο μία πράξη ομοίου περιεχομένου στην οποία θα έχει απλώς θεραπευθεί το εξωτερικό ελάττωμα.[4]
Υπό την έννοια αυτή, η απόφαση της 21ης Δεκεμβρίου 2018 υποχρεώνει πλέον ρητώς το δικαστή να στηρίζει το διατακτικό της απόφασης λαμβάνοντας υπόψη τόσο την ιεράρχηση των εννόμων βάσεων, έτσι όπως αυτές προβάλλονται από το διάδικο, όσο και τους λόγους που οδηγούν σε πληρέστερη έννομη προστασία για το διοικούμενο. Στο πλαίσιο αυτό, προκύπτει και μία περαιτέρω συνέπεια. Κατ’αρχάς, σε περίπτωση που ο διάδικος σωρεύσει αίτημα προς το δικαστή να διατάξει ο τελευταίος προς τη Διοίκηση τη λήψη ενός μέτρου, τότε «θα πρέπει το ακυρωτικό δικαστήριο να εξετάσει κατά προτεραιότητα τους λόγους που θα ήταν σε θέση να στηρίξουν το ανωτέρω αίτημα». Κατά την ερμηνεία μάλιστα που δίνεται από μέρος της θεωρίας, ακόμα και σε περίπτωση που μαζί με λόγο ακυρώσεως, ο οποίος προβάλλεται από το διάδικο- και ο οποίος στηρίζει αίτημα να υποχρεωθεί η Διοίκηση να λάβει κάποιο μέτρο, συρρέει και λόγος εξωτερικής νομιμότητας που λαμβάνεται αυτεπαγγέλτως υπόψη από το δικαστή (ανεξάρτητα από την επίκληση τους από το διάδικο), όπως για παράδειγμα η αναρμοδιότητα του διοικητικού οργάνου, τότε θα πρέπει το δικαστήριο να στηρίξει την απόφαση στο λόγο που εναρμονίζεται περισσότερο με το συμφέρον του διαδίκου.
Καταληκτικά, η απόφαση Société Eden αναβαθμίζει σημαντικά την έννομη θέση και προστασία του διαδίκου στη διοικητική δίκη, αφού εφεξής το αντικείμενο και το πλαίσιο της τελευταίας θα καθορίζονται με βάση την επίτευξη μεγαλύτερης προστασίας του διοικούμενου. Η ακυρωτική δίκη διαρρηγνύει έτσι την παράδοση μίας διαδικασίας διασφάλισης της τυπικής νομιμότητας, οδεύοντας προς μία έννομη σχέση δημοσίου δικαίου, στην οποία ο ιδιώτης διάδικος μετεξελίσσεται σε κύριο ρυθμιστή της, εναρμονιζόμενη με αυτό τον τρόπο και με τη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων.[5]
Υποσημειώσεις
[1] M. GUYOMAR- Β. SEILLER, Contentieux administratif, Paris, coll. Hyperdroit, Dalloz, 2019, σ. 406.
[2] Ο αντικειμενικός χαρακτήρας της διοικητικής δίκης είχε υπογραμμισθεί με τον πιο πανηγυρικό τρόπο στην υπόθεση CE DameLamotte στην οποία το Conseil d’État δήλωσε ότι τα ένδικα βοηθήματα ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων «αποβλέπουν να διασφαλίσουν, σύμφωνα με τις γενικές αρχές του δικαίου, το σεβασμό της νομιμότητας». Κατ’ αυτόν τον τρόπο, αν ο διοικούμενος πέτυχε την ακύρωση της επιβλαβούς πράξης/παράλειψης, δεν νομιμοποιείται να ζητήσει από το δικαστή να ιεραρχήσει τους επικαλούμενους λόγους ούτε να προσβάλει κατ’έφεση ή αναιρετικά την μη εξέταση κάποιου από αυτούς από το δικαστήριο (CE 28 Ιανουαρίου 1966, Société «La Purfina française»).
[3] Βλ. αποφάσεις CE Ministre de la santé publique et de la population c.Maurel 16 2016:
[4] Θέση που έρχεται σε ρήξη με κλασική νομολογία του γαλλικού Συμβουλίου της Επικρατείας η οποία θεωρούσε ότι ο διάδικος που προσβάλλει κατ’έφεση απόφαση που έκανε δεκτό το αίτημά του στηριζόμενη όμως σε επικουρικώς προβαλλόμενη βάση στερείται εννόμου συμφέροντος (CE 28 Ιανουαρίου 1966, Société «La Purfina française»).
[5] Όπου έχει υπογραμμισθεί ότι το άρθρο 13 της Σύμβασης που προβλέπει το δικαίωμα σε μία αποτελεσματική δικαστική προστασία συνεπάγεται την εξέταση επί της ουσίας των αιτημάτων του διαδίκου. Βλ. Smith and Grady κ. Ηνωμένου Βασιλείου, Peck κ. Ηνωμένου Βασιλείου, Hassan and Tchaouch κ. Βουλγαρίας).
Είναι υποψήφιος διδάκτωρ συγκριτικού, δημοσίου και ευρωπαϊκού δικαίου (Πανεπιστήμιο Paris II Panthéon-Assas). Πτυχιούχος της Νομικής σχολής του Πανεπιστημίου Αθηνών και κάτοχος μεταπτυχιακού τίτλου σπουδών στο Δημόσιο Δίκαιο του Πανεπιστημίου Paris II Panthéon-Assas, με ισχυρή βάση στο ευρωπαϊκό δίκαιο, το δημόσιο δίκαιο και τα ανθρώπινα δικαιώματα. Φέρει δικηγορική εμπειρία σε αντικείμενα δημοσίου δικαίου αλλά και πολιτικής και διοικητικής δικονομίας, από άσκηση στο Νομικό Συμβούλιο του Κράτους. Κατά το παρελθόν είχε ενεργή συμμετοχή στην ELSA ως πρόεδρος του διοικητικού συμβουλίου, συμμετοχή σε προσομοιώσεις οργανισμών και πρακτική άσκηση στο Υπουργείο Εξωτερικών.
