Passport shopping στην Ε.Ε.

Του Βασίλη Λ. Παπαγιαννίδη,

Ακολουθώντας το παράδειγμα των μικροσκοπικών νήσων της Καραϊβικής St.Kitts και Nevis, χρονολογούμενο ήδη από το 1984, πλήθος ευρωπαϊκών κρατών θέσπισε τα τελευταία χρόνια κανόνες στο πεδίο της «επενδυτικής μετανάστευσης». Στο πλαίσιο αυτό αναπτύχθηκαν πολιτικές, γνωστές ως Χρυσά Διαβατήρια/Χρυσή Visa, με στόχο την προσέλκυση εύπορων πολιτών τρίτων κρατών και τη συνακόλουθη αύξηση των άμεσων επενδύσεων μέσω της χορήγησης ιθαγένειας ή άδειας διαμονής.

Η πολιτική των «Χρυσών Διαβατηρίων» συνιστά μία διαδικασία πολιτογράφησης, κατά την οποία η ιθαγένεια Κράτους-Μέλους της Ε.Ε. χορηγείται σε έναν πολίτη τρίτου κράτους, κατόπιν αίτησής του και με αντάλλαγμα μία τοπική επένδυση ή την πληρωμή ενός εφάπαξ χρηματικού ποσού. Η πολιτική της «Χρυσής Visa», αντιθέτως, δεν εξασφαλίζει καθεαυτήν την απόκτηση ιθαγένειας κάποιου Κράτους-Μέλους, αλλά χορηγεί μόνο μία VisaSchengen, υπό την προϋπόθεση ότι το κράτος είναι μέλος της ομώνυμης συνθήκης.

Τίθεται εν προκειμένω το ακόλουθο ερώτημα: «Ποιος είναι πραγματικά αρμόδιος για την απονομή και την αφαίρεση της ιθαγένειας»; Το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ) στην υπόθεση Micheletti έκρινε ότι εναπόκειται στα Κράτη-Μέλη να θεσπίσουν τους σχετικούς κανόνες, λαμβάνοντας, ωστόσο, δεόντως υπόψη το Δίκαιο της ΕΕ. Δεδομένου ότι το τελευταίο ιδρύει την αρχή της αμοιβαίας αναγνώρισης μεταξύ της ιθαγένειας των Κρατών-Μελών και σύμφωνα με την κρίση του Δικαστηρίου στην υπόθεση Grzelczyk, κατά την οποία η Ιθαγένεια της Ένωσης συνιστά θεμελιώδες καθεστώς των πολιτών των Κρατών-Μελών, είναι λογικό επακόλουθο ότι αυτά θα έχουν δικαιολογημένο ενδιαφέρον σχετικά με τους κανόνες απονομής της.

Η διαπίστωση αυτή οδήγησε τον Γενικό Εισαγγελέα Maduro να υπογραμμίσει ξεκάθαρα κατά τη διατύπωση της γνώμης του στην υπόθεση Rottmann ότι σε ορισμένες περιπτώσεις, ενδέχεται οι εθνικές νομοθεσίες περί ιθαγένειας να παραβιάζουν την αρχή της καλόπιστης συνεργασίας που θεμελιώνεται στο Άρθρο 4 παράγραφος 3 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση (εφεξής ΣΕΕ). Κατά τούτο, παρά το γεγονός ότι η υπόθεση εκείνη αφορούσε περίπτωση αφαίρεσης ιθαγένειας, σύμφωνα με τον Γενικό Εισαγγελέα, το ενωσιακό δίκαιο θα πρέπει να λαμβάνεται δεόντως υπόψη κατά τη διαδικασία απόκτησής της. Το ως άνω επιχείρημα καθίσταται κατανοητό, αν αναλογιστούμε ότι, αποκτώντας την ιθαγένεια ενός Κράτους-Μέλους και συνακόλουθα τη συμπληρωματική της ΕΕ, ένας πολίτης τρίτου κράτους αποκτά αυτομάτως πρόσβαση στην ελευθερία μετακίνησης, διαμονής και εγκατάστασης εντός οποιουδήποτε από τα 28 Κράτη-Μέλη. Για τον λόγο αυτό, παρά το γεγονός ότι το πεδίο της απονομής της εθνικής ιθαγένειας, και κατ’ επέκταση της ιθαγένειας της Ένωσης, παραμένει κρατικό προνόμιο, η άσκησή του θα πρέπει να γίνεται μέσα στα όρια που θέτει η αρχή της καλόπιστης συνεργασίας, όπως τονίζει και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή στην αναφορά της για τα σχετικά ζητήματα.

Τρία κράτη της Ένωσης χορηγούν αυτή τη στιγμή ιθαγένεια λόγω επενδυτικής δραστηριότητας (Κύπρος, Μάλτα, Βουλγαρία), ενώ δέκα τέσσερα, μεταξύ των οποίων (πέραν των τριών προαναφερθέντων) και η Ελλάδα, προσφέρουν στους «ξένους» επενδυτές άδεια διαμονής. Εκτιμάται ότι τουλάχιστον 25 δις ευρώ έχουν εισρεύσει στην ευρωπαϊκή οικονομία μέσω αυτών των σχημάτων κατά την τελευταία δεκαετία, με την Ισπανία (976 εκ. ευρώ), την Κύπρο (914 εκ. ευρώ) και την Πορτογαλία (670 εκ. ευρώ) να εμφανίζονται ως πρωτοπόροι.

Παρά το γεγονός, ωστόσο, ότι η προσέλκυση άμεσων επενδύσεων και η ενίσχυση της εθνικής οικονομίας είναι ένας θεμιτός σκοπός, συζητείται έντονα αν η “πώληση” της ιθαγένειας είναι ο κατάλληλος τρόπος για την επιδίωξή του. Πράγματι, τα δικαιώματα και οι υποχρεώσεις που απορρέουν από τον νομικό δεσμό της ιθαγένειας απαιτούν την ύπαρξη πραγματικού δεσμού μεταξύ του ατόμου και του κράτους. Αυτό ακριβώς ήταν, εξάλλου, και το ζήτημα στην υπόθεση Nottebohm, όπου το Διεθνές Δικαστήριο της Χάγης (εφεξής ΔΔΧ) έκρινε ότι θα πρέπει να υφίσταται μία ουσιαστική σύνδεση προς το κράτος, προκειμένω ένα πρόσωπο να αναγνωρισθεί ως πολίτης του.

Στο πλαίσιο αυτό το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και η Επιτροπή κατ’ επανάληψη διερεύνησαν αν πράγματι τα σχήματα απονομής ιθαγένειας λόγω επενδύσεων τηρούν το θεμελιώδες κριτήριο του «γνήσιου συνδέσμου». Μία συγκριτική μελέτη της σχετικής νομοθεσίας σε Μάλτα, Κύπρο και Βουλγαρία αποδεικνύει το εξής: μολονότι τα περισσότερα κράτη της ΕΕ θέτουν την προηγούμενη διαμονή, καθώς και τη διαπίστωση πολιτιστικών και γλωσσικών δεσμών ως κοινές προϋποθέσεις για τη χορήγηση ιθαγένειας, τα εξεταζόμενα σχήματα απονομής θέτουν πολύ χαμηλότερες προϋποθέσεις προηγούμενης διαμονής, όχι μόνο συγκριτικά με τη συνήθη διαδικασία πολιτογράφησης που οι εγχώριες νομοθεσίες προβλέπουν, αλλά και με τα εφαρμοζόμενα κριτήρια εντός της ΕΕ, όπου η απαιτούμενη περίοδος προηγούμενης διαμονής κυμαίνεται μεταξύ των 3 και των 10 ετών.

Ενδεικτικά, Κύπρος και Βουλγαρία δεν απαιτούν καμία προηγούμενη διαμονή, προκειμένου να προβούν σε χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές προερχόμενους από τρίτες χώρες. Αρκεί η επένδυση του ελάχιστου προβλεπόμενου ποσού από μέρους του ενδιαφερόμενου, ώστε να καταστεί ικανός προς απόκτησή της. Η Μάλτα ως προς το σημείο αυτό θέτει ως προϋπόθεση τη δωδεκάμηνη προ της ημερομηνίας υποβολής της αίτησης διαμονή του επενδυτή στην επικράτειά της, χωρίς, όμως να καθίσταται απαραίτητη η φυσική του παρουσία. Και αυτό διότι κατά την εγχώρια νομοθεσία αρκεί για την θεμελίωση της έννοιας της διαμονής η πρόθεση διαμονής στη χώρα για ένα φορολογικό έτος, η οποία αποδεικνύεται είτε από την παραμονή στη χώρα για 183 ημέρες κατά τη διάρκεια του φορολογικού έτους είτε από την αγορά ή ενοικίαση ακίνητης περιουσίας σε συνδυασμό με μία επίσκεψη από τον επενδυτή.

Τέλος, η εννοιολογία που χρησιμοποιείται από τις εξεταζόμενες νομοθεσίες συχνά συνιστά εμπόδιο στην ομοιόμορφη ερμηνεία και εφαρμογή του Δικαίου της ΕΕ. Χαρακτηριστικό παράδειγμα οι όροι «συνήθης», «αποτελεσματική» και «πραγματική» κατοικία στους οποίους κάνει αναφορά η μαλτέζικη νομοθεσία διαφοροποιούνται πλήρως από την αντίστοιχη ερμηνεία τους στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής  Οδηγίας για τους μακρόν διαμένοντες και πλήττει την ασφάλεια δικαίου για τους επίδοξους επενδυτές.

Εν κατακλείδι, παρά την μεσοπρόθεσμη ενίσχυση της οικονομίας, τα εξεταζόμενα επενδυτικά σχέδια συμβάλλουν στην απαξίωση της έννοιας της ιθαγένειας. Πράγματι, δεν έχουμε να κάνουμε πλέον με τον νομικό δεσμό μεταξύ ενός προσώπου και του κράτους, ο οποίος συνεπάγεται την αμοιβαιότητα δικαιωμάτων και υποχρεώσεων αντίστοιχης έντασης, αλλά περισσότερο για μία ιθαγένεια αγοράς, που στοχεύει απλώς και μόνο στην προσέλκυση εύπορων «ξένων» επί τη βάσει αποκλειστικώς οικονομικών κριτηρίων. Η εγκαθίδρυση, επομένως, ισχυρότερων και ομοιόμορφων προϋποθέσεων για τη διασφάλιση «γνησίου δεσμού» προσώπου-κράτους θα αποτρέψει εν τέλει τους πιθανούς κινδύνους που ενέχει η διαδικασία αγοραπωλησίας διαβατηρίων, καθώς και ένα race to the bottom όσον αφορά τα εξεταζόμενα κριτήρια. Έτσι, το μέτρο αυτό θα αποβεί επωφελές για τα κράτη που το εφαρμόζουν.

ΠΗΓΕΣ

• Συνθήκη της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΕΕ).
• Συνθήκη για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ).
• Οδηγία 2003/109 του Συμβουλίου.
• Ν.3284/2004 (Κώδικας Ελληνικής Ιθαγένειας).
• Ν.3838/2010.
• ΥΑ (αριθ. 130181/6353/2018 από 02.04.2018, ΦΕΚ 3142/Β΄).
• Υπόθεση Nottebohm  (Liechtenstein v. Guatemala) [1955] ICJ.
• Υπόθεση C-369/90 Mario Vicente Micheletti and Others v Delegación del Gobierno en Cantabria  ECR [1992] I-04239  ECLI:EU:C:1992:295.
• Υπόθεση C-179/98 Belgian State v Mesbah ECR [1999] I-07955 ECLI: EU:C:1999:549.
• Υπόθεση C-184/99 Rudy Grzelczyk v Centre public d’aide sociale d’Ottignies-Louvain-la Neuve [2001] ECR I-6193 ECLI:EU:C:2001:458.
• Υπόθεση C-192/99 Kaur, ECR [2001] I-01237 ECLI: EU:C:2004:639.
• Υπόθεση C-135/08 Janko Rottman v Freistaat Bayern [2010] ECR I-1449 ECLI:EU:C:2010:104.
• https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2018/627128/EPRS_STU(2018)627128_EN.pdf.
• https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2018/625116/EPRS_BRI(2018)625116_EN.pdf.
• http://www.reporter.com.cy/inbusiness/article/586642/kypriako-ependytiko-progamma-1.
• https://www.imidaily.com/wp-content/uploads/2018/10/2018_report_GoldenVisas_English.pdf.
• https://www.transparency.org/country/GRC.
• https://www.imidaily.com/editors-picks/the-biggest-cip-in-history-cyprus-cip-investment-reaches-e6-6-billion-total-it-appears/.

Βασίλης Λ. Παπαγιαννίδης

Είναι νέος δικηγόρος, απόφοιτος της Νομικής Σχολής Αθηνών. Την παρούσα περίοδο πραγματοποιεί μεταπτυχιακές σπουδές στο Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης στο  Πανεπιστήμιο του Leiden της Ολλανδίας. Η εξελισσόμενη σχέση μεταξύ του Ενωσιακού και των εθνικών δικαίων, η οικονομική κρίση και η συμβολή της στην ολοκλήρωση της Νομισματικής Ένωσης ως σταδίου πλήρους επίτευξης της Κοινής Αγοράς αποτελούν τον πυρήνα των ενδιαφερόντων του. Η αντανάκλαση των παραπάνω παραγόντων στην έκταση προστασίας των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και στην καθημερινότητα του Ευρωπαίου πολίτη τα καθιστούν μείζονος σημασίας ζητήματα τα οποία εξετάζει υπό την προσωπική του οπτική.