Της Ειρήνης Πετροπούλου,
Δεν είναι λίγες οι φορές που όλοι έχουμε αναρωτηθεί ή έχουμε ακούσει ή διαβάσει κάπου τον προβληματισμό “γιατί να πληρώσω διόδια;”. Η μεγάλη απήχηση που βρήκε άλλωστε το κίνημα “δεν πληρώνω” μας επιβεβαιώνει την αντίθεση των οδηγών προς τη συγκεκριμένη πρακτική. Παρά τις εκτεταμένες προσπάθειες των “αντιρρησιών” να θεμελιώσουν την ανυπαρξία υποχρέωσης πληρωμής διοδίων στο νόμο, δεν φαίνονται ικανές να αντικρούσουν το ισχύον νομικό καθεστώς. Αρχικά, ας προχωρήσουμε σε έναν ορισμό της λέξης “διόδια”, που δεν είναι τίποτα περισσότερο από το τέλος που εισπράττεται μέσω των χρηστών του έργου και πιο συγκεκριμένα του εκάστοτε οδικού δικτύου, αλλά και άλλων έργων υποδομής όπως οι γέφυρες. Πώς δικαιολογείται, όμως, η επιβολή αυτού του τέλους;
Θεμελιώδης έννοια για την κατανόηση του ζητήματος είναι αυτή της “σύμβασης παραχώρησης”, σύμφωνα με την οποία η εκτέλεση ενός δημοσίου έργου αναλαμβάνεται από την ιδιωτική πρωτοβουλία με “αντάλλαγμα” το δικαίωμα εκμετάλλευσης του έργου για οριοθετημένο χρόνο. Ο ιδιώτης επωμίζεται είτε το σύνολο είτε το μεγαλύτερο μέρος της χρηματοδότησης για την μελέτη, κατασκευή και λειτουργία του έργου, αλλά και τον επιχειρηματικό κίνδυνο. Αυτό σημαίνει ότι το εγχείρημα εμπεριέχει διπλό κίνδυνο όσον αφορά τη χρηματοδότηση, δηλαδή τόσο κατά το στάδιο μελέτης – κατασκευής όσο και κατά το στάδιο εκμετάλλευσης, αφού τα κέρδη έρχονται σε άμεση συνάρτηση με τη ζήτηση της αγοράς. Το δικαίωμα αυτό μπορεί, κατ’ εξαίρεση και συμπληρωματικά, να συνδυαστεί με την καταβολή αμοιβής από την παραχωρησιούχα αρχή, η οποία όμως θα πρέπει να καλύπτει μέρος μόνον του κόστους του εγχειρήματος και σε καμία περίπτωση να μην οδηγεί στην εξάλειψη των οικονομικών-επιχειρηματικών κινδύνων που αναλαμβάνει ο παραχωρησιούχος. Έτσι υπάρχει ένα ισχυρό πλεονέκτημα μέσω των παραχωρήσεων, που είναι η κινητοποίηση ιδιωτικών κεφαλαίων και τεχνογνωσίας, που συμπληρώνουν δημόσιους πόρους, και πραγματοποιούνται νέες επενδύσεις σε δημόσιες υποδομές και υπηρεσίες, χωρίς να αυξάνεται το δημόσιο χρέος.
Η σύμβαση παραχώρησης συναντάται για πρώτη φορά στα πλαίσια της πόλης – κράτους τον 5ο αιώνα π.Χ. με πρώτη ιστορική αναφορά στον ιδιώτη Χαιρεφάνη, ο οποίος ανέλαβε αποξήρανση λίμνης κοντά στην περιοχή της σημερινής Ερέτριας και την κατ’ επέκταση εκμετάλλευση της γης. Στη σύγχρονη Ελλάδα, η πρώτη σύναψη σύμβασης παραχώρησης απαντάται το 1865, κυρώνεται το 1867 και αφορά στην αποξήρανση της λίμνης Κωπαϊδας. Παρά την οικονομική ύφεση που επικρατούσε τη συγκεκριμένη περίοδο, έλαβαν χώρα και άλλα έργα μέσω της παραχώρησης, όπως η κατασκευή του σιδηροδρομικού δικτύου και η διάνοιξη της διώρυγας της Κορίνθου.
Στο ελληνικό δίκαιο, έως την ψήφιση του ν. 4413/2016, δεν υπήρχε ένα ενιαίο θεσμικό πλαίσιο για την ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης. Η έλλειψη συγκεκριμένου νομοθετήματος, δημιούργησε έτσι ένα θολό τοπίο για την κύρωση συμβάσεων παραχώρησης, στηριζόμενη κάθε φορά σε διαφορετικούς νόμους (ν. 1418/1984 & εκτελεστικό αυτού Π.Δ. 609/1985, ν. 3669/2008, ν. 2052/1992). Με το ν. 3389/2005 δημιουργείται ένα απλουστευμένο νομικό καθεστώς, το οποίο αφ’ ενός μεν συστηματοποιεί τις διατάξεις που μέχρι σήμερα αποτελούσαν τη βάση για την εκτέλεση έργων με το σύστημα της παραχώρησης εκμετάλλευσης, αφ’ ετέρου δε εισάγει νέες διατάξεις για να καλύψει και άλλες μορφές συμπράξεων πέραν της παραχώρησης. Παρ’ όλα αυτά, δεν κρίθηκε αρκετός, ώστε να παράσχει ένα ολοκληρωμένο ρυθμιστικό πλαίσιο. Η κυριαρχία, άλλωστε, της τάσης για ad hoc νομοθετική παρέμβαση στο ακόλουθο στάδιο (μετά τη σύναψη της σύμβασης), μέσω της κύρωσης της σύμβασης παραχώρησης με τυπικό κυρίως νόμο, φάνηκε να μην αναδεικνύει την απουσία του κανονιστικού πλαισίου σύναψής της.
Στην ελληνική έννομη τάξη, έχει υιοθετηθεί τόσο από τη θεωρία, όσο και από τη νομολογία η πρακτική της νομοθετικής κύρωσης των συμβάσεων παραχώρησης, όταν με αυτές επηρεάζονται δικαιώματα τρίτων, αλλά και όταν το παραχωρούμενο έργο είναι εξέχουσας σημασίας για το δημόσιο συμφέρον. Η νομοθετική κύρωση των συμβάσεων παραχώρησης, μέχρι την ψήφιση του ν. 3389/2005, αποτελούσε απαραίτητη διαδικαστική προϋπόθεση για την έναρξη ισχύος τους, έχοντας ως σκοπό να επικυρώσει το αποτέλεσμα του διαγωνισμού, να κατοχυρώσει τα δικαιώματα του αναδόχου της παραχώρησης και, συχνά, να εισάγει παρεκκλίσεις από ειδικά νομοθετήματα, με σκοπό τη διευκόλυνση των έργων. Μετά την ψήφιση του ανωτέρω νόμου, η εν λόγω πρακτική φαίνεται να αμβλύνεται, χωρίς όμως να αποκλείεται στις περιπτώσεις ιδίως των συμβάσεων παραχώρησης, που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του. Αυτό δε σημαίνει ότι οι όροι της κυρωθείσας σύμβασης λαμβάνουν τη μορφή κανόνων δικαίου, αλλά ότι διατηρούν το συμβατικό τους χαρακτήρα. Η νομοθετική κύρωση, εξάλλου, δεν αποτελεί συστατικό στοιχείο της σύμβασης, αλλά προσδίδει απλώς μία νομοθετική θεμελίωση στα δικαιώματα και υποχρεώσεις των συμβαλλομένων.
Με το νέο νόμο 4413/2016, που ενσωματώνει στο ελληνικό δίκαιο την Οδηγία 2014/23/ΕΕ υιοθετούνται εθνικές ρυθμίσεις, εφαρμοστικές των διατάξεων της Οδηγίας, καθώς και ορισμένες λοιπές ρυθμίσεις ουσιαστικού και δικονομικού δικαίου. Πρόκειται για ένα ιδιαίτερα εκτενές νομοθέτημα που περιλαμβάνει έξι μέρη και 89 άρθρα, ενώ παράλληλα προσαρτώνται σε αυτόν και τα Παραρτήματα Ι έως ΧΙ της Οδηγίας 2014/23/ΕΕ. Στο νόμο αυτό περιγράφονται με λεπτομέρεια, τόσο η διαδικασία που πρέπει να ακολουθηθεί, όσο και ζητήματα που άπτονται στο μετασυμβατικό χρόνο, όπως η επίλυση διαφορών.
Η μέση διάρκεια των συμβάσεων παραχώρησης κυμαίνεται από 20 έως 30 χρόνια, υπερβαίνοντας κατά πολύ το μέσο χρονικό εύρος των κλασσικών δημοσίων συμβάσεων. Γίνεται έτσι δεκτό, ότι η παραχωρούσα αρχή μπορεί να παρατείνει τη διάρκεια μίας σύμβασης παραχώρησης, εφόσον η παράταση κρίνεται αναγκαία προκειμένου το επενδυθέν κεφάλαιο του παραχωρησιούχου να έχει μία εύλογη οικονομική απόδοση, υπό την προϋπόθεση βέβαια ότι τηρούνται οι αρχές της διαφάνειας και της προστασίας του ανταγωνισμού.
Τα διόδια νομοθετικά μπορούμε να τα εντοπίσουμε πίσω στο 1934, όπου με το ν. 3127/1924, όπως τροποποιηθείς κωδικοποιήθηκε με το από 23.1/9.2.1937 βασιλικό διάταγμα, προέβλεψε την επιβολή υπέρ των κατά τόπους Ταμείων Μονίμων Οδοστρωμάτων “φόρου διοδίων“, ως «προσθέτου ειδικής φορολογίας επί των πάσης φύσεως οχημάτων των κυκλοφορούντων επί των εσωτερικών και εξωτερικών τμημάτων των δημοσίων οδών» (βλ. ΣτΕ 490/1930, 257/1947, 156/1949). Ο φόρος αυτός καταργήθηκε με το άρθρο 11 του αν. ν. 843/1948, εν συνεχεία δε με σειρά νομοθετημάτων επεβλήθη υπέρ του Ταμείου Εθνικής Οδοποιίας «πρόσθετο ειδικό τέλος κυκλοφορίας (διόδια)» στα οχήματα που κυκλοφορούν επί της Εθνικής Οδού Λαρίσης – Κατερίνης διά των Τεμπών (άρθρο 1 παρ. 1 ν.δ. 3905/1958, Α΄ 196), επί των οδικών αρτηριών Αθηνών – Κορίνθου, Αθηνών – Λαμίας (1 παρ. 1 ν.δ. 4236/1962, Α΄ 119) και Λαμίας – Αλμυρού – Βελεστίνου – Λαρίσης (1 παρ. 1 αν.ν. 113/1967, Α΄ 147) και άλλων εθνικών τμημάτων. Έπειτα, με το άρθρο 6 παρ. 13 περ. α΄ του ν. 2052/1992 προβλέφθηκε η επιβολή διοδίων υπέρ του Ταμείου Εθνικής Οδοποιίας, ως ειδικού τέλους κυκλοφορίας στα οχήματα που κυκλοφορούν στο βασικό οδικό δίκτυο των νομών Αττικής και Θεσσαλονίκης και στο εθνικό δίκτυο της χώρας. Με τον νόμο 2938/2001 πραγματοποιήθηκε συγχώνευση του Νομικού Προσώπου Δημοσίου Δικαίου με την επωνυμία Ταμείο Εθνικής Οδοποιίας και της Εταιρείας “Ελληνικοί Αυτοκινητόδρομοι Ανώνυμη Εταιρεία” σε ανώνυμη εταιρεία, με την επωνυμία “Ανώνυμη Εταιρεία εκμετάλλευσης και Διαχείρισης Ελληνικών Αυτοκινητοδρόμων”, η οποία ήταν πλέον αρμόδια να εισπράττει διόδια, τα ανώτατα και κατώτατα όρια των οποίων καθορίζονται με υπουργική απόφαση, ενώ με απόφαση του διοικητικού συμβουλίου της επιχείρησης καθορίζεται κάθε φορά το συγκεκριμένο ύψος των διοδίων, μέχρι να καταργηθεί τελικά με το άρθρο 6 του ν. 4250/2014.
Τα ανώτατα όρια διοδίων τελών υπόκεινται σε ετήσια τιμαριθμική αναπροσαρμογή, η οποία μπορεί να γίνει εντός του πρώτου δεκαημέρου κάθε ημερολογιακού έτους, βάσει του Δείκτη Τιμών Καταναλωτή, όπως αυτός καταρτίζεται και δημοσιεύεται από την Εθνική Στατιστική Υπηρεσία της Ελλάδας.
Πηγές
- Γέροντας Α., Δίκαιο Δημοσίων Έργων – Η Διοικητική Σύμβαση – Ανάθεση – Εκτέλεση – Δικαστική Προστασία (κατά το εθνικό και κοινοτικό δίκαιο), Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα – Θεσσαλονίκη, 2009
- Βενιέρης Ι., ΣΔΙΤ- Συμπράξεις Δημοσίου Ιδιωτικού Τομέα, Το συμβατικό πλαίσιο, Νομική Βιβλιοθήκη, 2007
- Σπηλιωτόπουλος Ε., Εγχειρίδιο διοικητικού δικαίου, 15η Έκδ., Νομική Βιβλιοθήκη, 2017
- http://www.kathimerini.gr
- https://www.naftemporiki.gr
- https://www.ggde.gr
- https://www.aegeanmotorway.gr
